Paradoxes dans l’aide humanitaire L’action humanitaire comme procédure contradictoire

Steve Ringel
Docteur en anthropologie sociale et ethnologieLAS,
chercheur associé à l’IRD (Paris, France)

Résumé

Mots-clefs / Key Words

Aide humanitaire (Humanitarian aid), HCR, distributions, forme-camp (camp-form setting), réfugiés (refugees), paradoxes.

Abstract

Boltanski s’appuie sur Kouchner pour dire qu’à « la différence de la justice, l’action humanitaire n’est pas une procédure contradictoire »[1]. Même si Harrell-Bond (1986) et De Waal (1989) avaient démontré que l’aide humanitaire peut être perçue comme étant imposée, ce n’est qu’aujourd’hui que l’argumentation de Boltanski devient bancale. Pourquoi aujourd’hui ? L’introduction de standards afin de pouvoir quantifier des résultats est un mouvement irréversible dans l’aide humanitaire. En exemplifiant ce mouvement, le présent article a pour but de montrer à quel point l’aide peut être vue comme une procédure contradictoire et paradoxale. Dans ce texte, je me réfère avant tout à mon terrain de recherche, à savoir les oppositions de désirs et de croyances dans le secteur de l’aide humanitaire.

Based on Kouchner, the following argument is made by Boltanski: “Unlike law and justice, humanitarian aid action is not based on opposing rules and regulations”[2]. Even though Harrell-Bond (1986) and De Waal (1989) showed that humanitarian assistance programs can be perceived as being imposed, it’s only today that Boltanski’s underlying assumption loses its validity. How come? The use and abuse of standards for quantifying results of humanitarian aid operations is an irreversible mechanism. Looking at practical implications of this rationale, this article aims at showing how relief actions can be seen as being contradictory and paradoxical. The arguments are based on field work which explored the oppositions of beliefs and longings in the humanitarian aid sector.

I. L’aide humanitaire et l’anthropologie de ses contradictions

I. 1. Entre employé et chercheur

« Le Tchad n’était pas un choix conscient », m’avouait M. Claude Arditi, chercheur et auteur d’une trentaine de textes ethnologiques sur ce pays. Tout comme M. Arditi, je n’ai pas choisi le Tchad volontairement. Pire encore, le nom de sa capitale, N’Djaména, m’était complètement inconnu et ne m’évoquait rien avant d’avoir accepté le poste de gestionnaire financier et assistant du Chef de Mission pour une agence humanitaire allemande en avril 2005. Cependant, travailler dans un pays en perpétuelle reconstruction interne, lié à des rebellions larvées antigouvernementales sur la totalité du terrain, et sous attaque externe de la part d'un pays limitrophe à l’est, le Soudan, était un énorme défi pour moi. Depuis mon choix d’entrer dans le secteur de l’aide humanitaire comme employé en 1998 suite à l’ouragan Mitch, ce travail, à la fois édifiant et frustrant m’a mené au Yémen, en Algérie et au Tchad, au Liban, en Palestine, au Pakistan.

Le Tchad est depuis 2004 le théâtre d’une forte présence d’agences humanitaires qui tentent gérer les répercussions de la crise au Darfour voisin. Actuellement, environ 230 000 réfugiés darfouriens se trouvent à l’intérieur et à l’extérieur de 12 camps officiels du HCR. Avec la présence active d’agences humanitaires nord-américaines, européennes, africaines, israéliennes et japonaises, ce terrain m’a permis de produire des données pour  finaliser ma thèse. Dans la tradition du participant/observateur[3] et de la participation observante[4], j’assume ainsi, à la fois, mon statut d’employé et de chercheur.

Après avoir passé plus de quatre ans sur un certain nombre de terrains (au Honduras, au Yémen, en Algérie et au Tchad) aussi bien qu’aux sièges (en France, en Allemagne) du milieu de l’aide humanitaire d’urgence internationale, j’ai pu sentir que l’aide humanitaire n’est, comme tout acte social, ni désintéressée[5] ni non-lucrative. Pendant ces années comprises entre 1998 et 2006, entre l’ouragan Mitch et la crise du Darfour, j’ai donc pu à la fois m’exposer à l’ancienne école des gens d’EquiLibre[6] et aux réfugiés aussi « détestés que les somaliens »[7] en m’alimentant des données pour tenter de satisfaire mes préoccupations analytiques. Quant au Tchad, il convient de savoir qu’il s’agit d’un terrain où s’opposent et où s’agencent les agressivités humanitaires[8] aux agressivités locales et interinstitutionnelles. C’est ainsi que les transformations du don surgissent d’autant plus violemment.

I. 2. Allons aux camps !


La forme-camp, c’est-à-dire – pour aller vite – tout espace artificiel désigné sur un mode urbain et géré par une agence humanitaire[9], me semble être un espace ouvert vers l’extérieur et, paradoxalement, aussi renfermé sur soi-même. Cette intuition se base sur le fait que la communication et la collaboration, par exemple, entre réfugiés au Tchad et combattants des groupes armés au Darfour est constante, mais que la fermeture du camp au monde extérieur devient impérative pour que le camp continue à s’inscrire dans les projets politiques des réfugiés.

Ainsi, à Ouré Cassoni, l’un des camps de l’est du Tchad restait fermé aux activités des agences humanitaires pendant environ un mois au début de l’année 2006. En effet, ce camp se trouve pratiquement sur la frontière tchado-soudanaise. En décembre 2005 et janvier 2006, pendant environ quatre semaines, les leaders réfugiés du camp d’Ouré Cassoni ne laissaient pas entrer les agences humanitaires. Seuls les acteurs responsables de l’approvisionnement en eau avaient le droit de circuler dans le camp. Suite à l’attaque d’un homme d’affaire dans le camp le 25 décembre 2005 par trois hommes armés, les leaders du camp avaient interdit l’accès du camp aux organisations humanitaires, avançant « une insécurité inadmissible qui nous expose à des gens armés du wadi ». Un travailleur d’une agence humanitaire me confiait que « les leaders ont même interdit qu’on soigne les enfants souffrants de malnutrition. Donc nous l’avons fait quand même dans les tentes, mais peu de temps après, ils nous ont interdit l’accès aux tentes également. »[10] Dans un des nombreux rapports sur la situation de la part de l’agence gestionnaire du camp, on peut également lire qu’« une femme au camp nous a abordé pour demander pourquoi les ONG faisaient la grève ». Ceci souligne qu’une partie de la population du camp n’était pas au courant que leurs leaders avaient interdit l’accès au camp. Des livraisons d’armes de combat, des recrutements forcés et l’accès de bandes armées dans les camps incite le HCR à fréquemment revendiquer le caractère civil de ses  camps. Le fait que plusieurs réfugiés demandaient aux représentants des agences sur place pourquoi les ONGs faisaient la grève démontre clairement que l’on trouve plusieurs projets parfois contradictoires dans ces espaces.

En multipliant les perspectives sur la distribution d’un bien non-alimentaire très particulier, à savoir, des serviettes hygiéniques, il me semble pouvoir argumenter que l’aide humanitaire d’urgence peut sous certains perspectives être perçu comme une procédure contradictoire et une imposition d’un standard jugé juste par une partie d’acteurs. 

I. 3. Une argumentation basée sur 35 000 paquets des serviettes hygiéniques

Entouré par une petite dizaine de femmes de la population des réfugiées dans un abri du camp d’Ouré Cassoni au nord-est du Tchad, le sujet de la discussion était censé être « besoins en biens non alimentaires ». Le sentiment de pouvoir accéder à une autre façon de voir les choses me stimulait d’aborder surtout par rapport à un sujet : la distribution de serviettes hygiéniques.  Comment ce mode de gestion occidental de la menstruation allait être accepté dans un environnement où il est facilement concevable que dans ce contexte il soit « naturel qu’une femme en âge de procréer soit toujours enceinte, donc sans règles »[11]? Ceci n’impliquerait-il pas subséquemment une pratique du corps qui doit donc être toute autre ?

Avec les cinq engagements du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés en 2002, les serviettes hygiéniques font partie intégrale d’une politique mondiale du HCR. Une politique axée autour du concept très problématique de l’hygiène corporelle et celui du genre.

L’ancien Haut commissaire de l’agence Ruud Lubbers, qui quittera son poste en février 2005 suite à des investigations pour harcèlement sexuelle contre lui, annonça en juin 2002 qu’à « la fin de l’année dernière, j’ai pris cinq engagements pour améliorer la protection physique et juridique des femmes et des filles réfugiées [dont une est] que tous les programmes d’assistance du HCR incluent de manière systématique la distribution d’articles hygiéniques pour femmes et adolescentes, un élément clé de leur santé et de leur bien-être. » A part l’évident approche ethnocentriste occidental, le fait que les femmes soudanaises n’utilisent pas de serviettes hygiéniques (mais des bouts de chiffon ou de coton) pour se nettoyer lors des règles ne semble avoir été qu’une opposition de croyance mineure comparée à l’envergure du projet. Néanmoins, depuis l’ouverture du premier camp à l’est du Tchad en janvier 2004 jusqu’en janvier 2006 des tissus bleus ont été distribués par mètres carrés aux réfugiées. Ces tissus avaient une utilité toute autre pour les femmes. Elles les utilisaient souvent pour attacher leurs enfants sur le dos ou pour protéger leurs cheveux contre la poussière et le soleil en se servant du tissu comme turban. Dans un nombre significatif de cas, ces tissus servaient également pour en faire des tee-shirts ou de shorts pour les enfants.

 


Photo d’un groupe de femmes attendant devant un centre de distribution lors d’une distribution de serviettes hygiéniques. Le temps d’attente oscille entre 2 et 3 heures. Ensuite, la dite bénéficiaire passe environ 45 secondes dans le centre pour récupérer le produit distribué.

 

Afin d’assurer l’utilisation de ces tissus selon l’idée préconçue à Genève, le HCR demanda d’introduire des serviettes hygiéniques à l’unité, et non pas au mètre carré. Aucune des agences sur place, à l’exception de celle qui m’employait, ne voyait l’intérêt de l’introduction de serviettes à cause des raisons susmentionnées. Après un processus d’achat complexe et fastidieux notre agence était la seule à pouvoir fournir des serviettes hygiéniques se composant de deux parties. La partie absorbante de la serviette venait d’Indonésie et le tout était assemblé au Cameroun. Finalement, des paquets de 6 unités de serviettes hygiéniques ont pu être distribués aux femmes dans les camps. L’objectif de la distribution de ces biens était d’introduire une serviette réutilisable après lavage.

 

« Là encore nous sommes en train de créer un besoin »[12], se plaignait un employé d’une agence humanitaire française. Et il aurait eu tord, car les réfugiées ignoraient toute utilité de ce produit. Afin d’imposer un système aberrant, il faut très souvent y ajouter des éléments supplémentaires, encore plus aberrants. Ainsi, avant la distribution de ces serviettes, la responsable du service de genre[13] fait parvenir une note à notre agence en soulignant que « l’absence de slips dans les kits constitue un obstacle majeur á l’utilisation de ces [serviettes] […et] en définitive, il appartiendra à l’ONG de rechercher  des fonds complémentaires estimés à 17 500 dollars US pour l’achat de slips si nous tenons également à rester dans la logique des engagements du Haut commissaire. » Pourtant, acheter des slips pour les réfugiées qui n’en utilisent pas afin d’introduire un moyen de gestion de la menstruation qui ne correspond pas au leur a de fortes chances de ne pas bien fonctionner.

 


Les distributions sont encadrées par des représentants masculins du pouvoir local du camp.

 

 Depuis le début des distributions des tissus bleus au mètre carré, les femmes avaient bien fini par  trouver une utilité à ces produits. « Qu’est-ce que les femmes allaient faire avec des serviettes plus petites, inutilisables pour la protection des cheveux encore moins pour attacher les enfants sur le dos ? », me demandais-je.

 

 « Nous avons déjà maintes fois expliqué qu’à la place de serviettes hygiéniques, nous utilisons du coton »[14], me relata une de mes interlocutrices. « Mais l’avantage de ces nouvelles serviettes est que vous pouvez les réutiliser », je leur avançai. Avec une répugnance totale, tout le groupe de femmes s’agita. L’une des femmes m’explique qu’elles déchirent le tissu et qu’elles l’utilisent morceau par morceau avant de les enterrer. « Comment ça, tu veux que nous la réutilisions ?  Mais une fois utilisée, cette  serviette ne sert  plus à rien »[15], me lace une des interlocutrices visiblement énervée contre moi. Je n’étais pas venu pour insister ou négocier, encore moins pour leur apprendre comment utiliser des serviettes hygiéniques dont moi-même je doutais l’utilité.  Une des choses qui s’affirmait au cours de cette rencontre était qu’un paquet qui, grâce à la réutilisation, devait leur suffire pour environ 6 mois, ne durait finalement qu’une journée.

Le jour suivant, je n’en trouvais pas au marché du camp. Deux réfugiées au camp me confirment que ces tissus sont utilisés pour s’essuyer la sueur du front et de la nuque par les hommes et par les femmes.

Encore une fois, les employés des agences ont distribué un produit pour lequel il fallait faire la queue pendant des longes heures (jusqu’à 3 heures) mais qui ne correspond pas à un besoin ressenti par les receveurs. Pour apprécier les implications de cet acte, il faut comprendre que le temps est une ressource rare dans un environnement hostile et pauvre. Pour le dire autrement, ce n’est pas parce qu’une personne est démunie ou pauvre qu’elle a du temps libre à sa disposition. Souvent ce sont au contraire les plus pauvres qui, en suivant plusieurs stratégies de survie à la fois, n’ont tout simplement pas de temps. Le fait de perdre 3 heures en attendant la réception d’un produit sans valeur réelle peut créer des oppositions violentes entre ceux qui donnent et ceux qui reçoivent. La participation à ces distributions s’impose en quelque sorte aux receveurs, car les pouvoirs locaux, à travers les leaders des zones (rémunérés par les agences humanitaires), encadrent ces distributions.

II. Entre don et dû

II.1 Quand le don est vu comme un dû

Ouré Cassoni n’est qu’un des douze camps officiels à l’est du Tchad. Il héberge en permanence entre 18 000 et 30 0000 réfugiés et se situe dans une région caractérisée comme « steppe irrégulièrement herbeuse, peu dense, avec un sol sablonneux parmi des ensembles dunaires »[16]. Une description du camp de la part d’un acteur d’ACTED[17] l’expose de façon semi-humoristique comme étant « situé dans une zone désertique. Il est installé dans le sable, entouré de sable et, peu à peu, recouvert par le sable. » A Ouré Cassoni, un employé d’une agence de distribution m’expliqua que « les réfugiés pensent que tout lieu où qu’ils soient leur appartient. Kofi Annan leur aurait donné tout ça »[18]. Dans un autre entretien, ce même acteur m’affirme que les réfugiés croient que tous les services d’aide de la part du HCR et toute l’assistance des agences humanitaires et de l’État tchadien vont être facturés au gouvernement soudanais à Khartoum. Selon lui, ce serait la raison pour laquelle « le don est vu comme un dû par les récipients (ou donataire) de l’aide ». Ce que Godbout qualifie de « se faire avoir en donnant, si le donataire (receveur) ne reçoit pas le don comme un don mais comme un dû »[19], n’est qu’une banale réalité quotidienne dans les formes de camps susmentionnés.

II. 2. Liens entre émeutes et dons

En effet, quasiment chaque émeute dans un camp est liée au don. Concrètement, il s’agit soit d’un manque (quantitatif ou qualitatif) ressenti par les receveurs, soit d’un changement de méthode de distribution de la part des donateurs. Les camps, selon Cornaton, « ont le mérite de placer sous une lumière crue ce qui se passe subrepticement, sinon de façon plus subtile dans le reste de la société »[20]. Néanmoins, déjà au niveau macro-analytique d’une crise, des paradoxes surgissent facilement. L’intervention des agences humanitaires au sud de l’Algérie en est un exemple paradigmatique. Depuis 30 ans, les distributions de «l’aide ne servent qu’à atténuer l’impact de la crise et à laisser le temps s’écouler afin qu’une des deux parties abandonne » son projet[21]. Puis, les agences humanitaires étant des « nouvelles formes organisationnelles [qui] sont plus diverses, plus fluides, plus ad hoc, plus provisoires, moins cohérentes, moins organisées », elles ne peuvent que produire des réponses provisoires, incohérentes et déstructurées. Ces structures ne sont que très peu influencées par les répercussions d’une crise ; en d’autres mots, les agences humanitaires sont davantage fixées sur l’accomplissement d’objectifs externes intériorisés (i.e. standards, codes, manuels). En résumé, elles accomplissent un travail (« get the job done », comme l’IRC s’autocélébre dans une publicité) au lieu de chercher « quel job il faudrait faire ».

Paradoxalement, le système de l’aide humanitaire est un des repères les plus stables du réfugié dans un camp[22]. Toutefois, l’échange de 3 heures de temps pour l’obtention d’un paquet de 6 serviettes hygiéniques est un effort brutal à demander à une réfugiée dans un contexte aussi pauvre que le Tchad. Dans ce contexte, il me semble important de rappeler que nous nous trouvons face à des personnes qui ont survécu une migration forcée. Ces personnes n’ont que très rarement le désir « de se moquer de la forte autorité parentale […] ou, encore sont-ils  un outil pour diversifier les stratégies de reproduction économique d’une famille »[23] comme c’est davantage le cas dans la migration économique. Dans les camps, il s’agit avant tout de personnes qui ont fui leur patrie car l’opposition aux groupes armés qui les menaçaient ne constituait pas une option viable pour eux. L’effort pour transformer un paquet de serviettes hygiéniques en ressource utile est très important. C’est bien pour cela que la distribution d’argent aux receveurs n’est pas seulement théoriquement[24] une meilleure façon pour que le dit-bénéficiaire reçoive proportionnellement plus de la part des fonds qui sont censés lui être destinés ; il est aussi plus facile, moins coûteux et surtout plus rapide de distribuer des ressources financières.

Conclusions

Un des plus grands dilemmes persiste. Il s’agit du fait de devoir être vu comme apportant une aide qui, par exemple, « peut s’honorer de contribuer à redonner de l’espoir, de la fierté et (d’être) une preuve de notre solidarité »[25]. L’utilisation de la rhétorique flamboyante des approches participatives, du concept de l’empowerment, des Droits de l’Homme et de la démocratie[26] s’inscrit dans le but de percevoir des financements de la part d’un nombre croissant de donateurs. L’introduction d’indicateurs et la standardisation a pris de l’envol avec l’avertissement de la part de Andrew Natsios, administrateur central d’USAID entre 2001 et 2006, l’un de plus grands agences bailleuses de fonds. Cet avertissement a pris la forme de trois phrases : « Faire du bien n’est plus suffisant. Nous devons montrer des résultats. Si vous n’arrivez pas à mesurer de l’aide de manière quantitative, USAID doit trouver d’autres partenaires d’exécution. » Ainsi des concepts comme ISO 9001 et Sphère peuvent à la fois être vus comme outils de vente et une tentative de standardisation de l’aide. Or, chaque intervention est un cas unique. Il serait malhonnête de vouloir démontrer  les raisonnements de Walkup[27], et de tants d’autres, qui illustrent clairement qu’il y a un grand écart entre la rhétorique et la réalité dans le comportement des employés des agences humanitaires. Aujourd’hui, l’anthropologie joue encore un rôle mineur dans la mise en place de projets d’urgence au regret de certains et au soulagement de ceux pour qui  les projets doivent être « exécutés en toute vitesse afin de pouvoir faire des rapports pour eux-mêmes et pour leurs responsables relatant qu’avec une somme X de financement,  X  unités de progrès ont été faites »[28]. Toutefois, à l’aube de l’imposition de standards par les bailleurs (ISO 9001, Sphère, etc.), dont les 5 engagements du Haut Commissaire, les réponses risquent de manquer d’avantage d’individualisation et d’innovation. Pourtant, face aux crises humanitaires que nous affrontons actuellement, et que nous allons continuer à affronter pour l’avenir prévisible, ce ne qu’uniquement par l’individualisation et par l’innovation que l’aide humanitaire pourrait se détacher d’être perçue comme une procédure contradictoire par une grande partie des acteurs dans ce secteur.

 

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[1] Boltanski L. (1993): La souffrance à distance, Morale humanitaire, médias et politique. Paris: Métailié, p.266.
[2] Idem.
[3] Babchuk N. (1962): « The role of the researcher as participant observer and Participant-as-Observer in the field situation ». In Human Organization, 1962, 21, pp.225-228.
[4] Albert B. (1997): « Situation ethnographique et mouvements ethniques. Réflexions sur le terrain post-malinowskien ». In Agier M., ed. (1997): Anthropologues en dangers. Paris: JeanMichelPlace, pp.75-98.
[5] Bourdieu P. (1994): Raisons pratiques, sur la théorie de l’action. Paris: Seuil.
[6] Voir ici Deprost M. (2003): Equilibre, une faillite humanitaire, enquête sur l'association EquiliLibre, ONG française liquidée en 1998. Paris: Golias.
[7] Hyndman J.M. (1996): Geographies of displacement: Gender, culture and power in UNHCR refugee camps (Kenya). Vancouver: University of British Columbia Press. Hyndman y cite un délégué de la Fédération Internationale de la Croix Rouge.
[8] L’USAID n’hésite par exemple pas à affirmer être “committed to an aggressive humanitarian response to emergency needs in Darfur”.
[9] Courau H. (2005): La porte sur le sable : Ethnologie du camp de Sangatte : de l’exception à la régulation. Paris: EHESS.
[10] C.M., Bahai, février 2006.
[11] Glowczewski B. (1995): Adolescence et sexualité – L’entre-deux. Paris: PUF, p.82.
[12] Y.D., Bahai, septembre 2005.
[13] En ce qui concerne les affaires du genre (gender issues), nous assistons actuellement à un glissement de sens important : dans la logique humanitaire les gender issues sont uniquement liées aux problèmes des femmes, tandis que selon sa définition originelle, les hommes devraient également y être considérés.
[14] Groupe de femmes, centre d’info IRC à Ouré Cassoni, 24 février 2006.
[15] Groupe de femmes, centre d’info IRC à Ouré Cassoni, 26 février 2006.
[16] CIRAD (2005): Impacts environnementaux des camps de réfugiés dans le Nord Est du Tchad. Montpellier: CIRAD.
[17] Agence d'Aide à la Coopération Technique Et au Développement (ONG française).
[18] A.A.O., Bahai, février 2006.
[19] Godbout J. (1992): L’esprit du don. Paris: La Découverte, p.60.
[20] Cornaton M. (1999): Le Lien Social, Etudes de Psychologie et de Psychopathologie Sociales. Limonest: L’interdisciplinaire, p.339.
[21] Perales I. (2003): « ONGs de cooperación al desarrollo en busca de identidad ». In Biosca E.G., Güell P.I. (2003): El futuro de la red: anuario de movimientos sociales. Icaria: Betiko Fundazioa, p.75.
[22] Agier M. (2002): Aux bords du monde, les réfugiés. Paris: Flammarion.
[23] Martín Díaz E. (1999): Procesos migratorios y relaciones interétnicas en Andalucía: una reflexión sobre el caso del poniente almeriense desde la antropología social. Sevilla: Colección Observatorio Permanente de la Inmigración, p.25.
[24] Harrell-Bond B.E, Voutira E., Leopold M. (1992): « Counting the refugees: Gifts, Givers, Patrons and clients ». In Journal of Refugee Studies, 1992, 3 (5), p.235.
[25] Journal d’une ONG française, mars 2004.
[26] Ntata P. (2002): Participation in development and disaster relief programmes. Oxford: 2002.
[27] Walkup M. (1997): Policy and behavior in humanitarian organizations: the institutional origins of operational dysfunction. Gainesville: University of Florida Press.
[28] Korten, D., Uphoff, N. (1981): « Bureaucratic reorientation for participatory rural development ». In NASPAA Working Papers, 1981, 1, p.10. A la même page, ces auteurs expliquent aussi que « […] expenditure = results: staff in aid agencies are under inexorable pressures to design programs and implement them with all possible speed so that they and their superiors can report x amount of progress in terms of x amount of money spent. »