Changer de système – changer de pays. Réformer le mode de scrutin de Belgique : La nécessité première

Par Vincent Laborderie
Mis en ligne le 18 juillet 2012 
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Résumé / Abstract


[Fr] Dans ces pages, nous remettons en question le caractère essentiellement communautaire de la crise politique qu’a connu la Belgique entre 2007 et 2011. Cette crise n’est en effet que le dernier épisode d’un état de tension pérenne qui s’explique avant tout par la présence dans le pays d’un mode de scrutin entièrement proportionnel, les dynamiques communautaires ne venant se greffer par après – avec succès certes – sur ce système de plus en plus déficient. Sortir de crise, dans ce contexte, c’est donc avant tout modifier quelque peu les règles électorales dans une direction bien précise explicitée ici.

Mots-clefs : Crise politique belge (2007-2011), système électoral, proportionnel, majoritaire, tensions communautaires.


[En] In the following pages, we argue against the widely-shared, common-sense idea that the Belgian political crisis of 2007-2011 was, primarily, the expression of an indissoluble tension between the two major communities in the country (the French-speaking and the Dutch-speaking communities). This crisis is actually best understood as a direct result of the purely proportional electoral system in place in Belgium – a system known for favouring mono-thematic extreme political parties and for fragmenting the political landscape, pushing it towards particratic malpractices. Only on this soil can (in a second time) regionalist nationalism flourish. What is therefore needed, if one wants to overcome the current state of affairs in a constructive manner, is a reform of the electoral system, in a way hereby exposed.

Keywords: Belgian political crisis (2007-2011), electoral system, proportional, majoritarian, inter-communitarian tensions.

Introduction

C’est un lieu commun, répété inlassablement et qui apparaît aujourd’hui comme une évidence que la crise politique de formation gouvernementale que la Belgique vient de vivre en 2011 est de nature essentiellement communautaire et due aux divergences de vues entre Francophones et Flamands. Bien plus, on en vient à attribuer au caractère bicommunautaire de la Belgique les crises récurrentes que connaît le pays depuis plusieurs décennies.

La fin de cette crise – ou plutôt, du dernier épisode d’une situation de tension pérenne – doit néanmoins inciter à revoir cette analyse. En effet, alors que le compromis avait pu être trouvé tant sur la scission de l’arrondissement Bruxelles-Hal-Vilvorde (ci-après BHV) que sur les transferts de compétences entre les différents niveaux de pouvoir, que la loi de financement avait été révisée, la formation du gouvernement a buté sur l’exercice le plus banal et routinier qui soit : la confection d’un budget. Même en période de crise économique, un tel symptôme est significatif.

Le présent texte consiste, dans un premier temps, à revenir sur cette idée communément admise pour la déconstruire et déterminer que le problème réel auquel fait face la Belgique est davantage lié à son système politique et institutionnel qu’aux problèmes communautaires (I). Parmi les caractéristiques de ce système, le mode de scrutin intégralement proportionnel nous semble l’aspect le plus problématique. Ce constat posé, nous proposons d’introduire des éléments du principe majoritaire dans le système proportionnel actuel afin d’aboutir à un mode de scrutin mixte (II). Nous pensons qu’une telle réforme aurait le mérite d’apaiser les tensions politiques chroniques de la Belgique.

Ce que la crise politique de 2011 révèle


Pourquoi la crise n’est pas communautaire

Si le déclenchement de la crise dont la Belgique vient de sortir est, concrètement, la non-scission de BHV au printemps 2010[1], sa durée exceptionnelle et la difficulté de trouver une solution globale montrent que le problème est ailleurs. Plusieurs éléments viennent appuyer cette thèse.

    Le communautaire a bien été surmonté

En premier lieu, il faut constater que les discussions sur BHV – cet écheveau impossible à démêler tant les antagonismes entre communautés étaient, parait-il, irréconciliables – ont bien abouti. La N-VA[2] (et le Vlaams Belang[3]) côté flamand a tempêté, et le FDF[4] a fait de même côté francophone. Mais rien n’a suivi. La population a semblé, au Nord comme au Sud du pays, soulagée que ce problème sans véritable enjeu[5] soit réglé. Non seulement ce qui était annoncé comme impossible voire impensable durant des mois a été fait, mais en plus le dénouement s’est effectué sans heurts et sans manifestations d’opposition[6] – à l’inverse par exemple de ce qui s’était passé côté flamand après la signature du pacte d’Egmont[7]. Dans la foulée, les transferts de compétences entre le niveau fédéral et les entités fédérées étaient réglés et la loi de financement[8] – où là aussi l’accord semblait difficile – a été modifiée.

    L’échec sur le budget et le travestissement du débat droite/gauche en non-débat Flamands/Francophones

Ainsi, alors que les clivages Flamands/Francophones (BHV et transfert de compétences) et fédéral/régions (LSF) avaient pu être surmontés, la formation du gouvernement butait sur un débat gauche/droite tout à fait classique entre ceux qui veulent couper dans les dépenses et ceux qui veulent augmenter les recettes. De manière assez étonnante, plusieurs commentateurs et analystes en sont arrivés à essentialiser cette opposition comme relevant de la dichotomie Flamands/Francophones, avec l’idée que les Flamands sont de droite alors que les Francophones sont de gauche. La suite logique de ce raisonnement était que la meilleure manière de ne plus connaître ces crises consistait à séparer le pays[9]. Commençons par analyser cette idée pour ensuite la déconstruire.

A. « Le Flamand de droite et le Wallon de gauche », ou les derniers résultats électoraux essentialisés en caractéristiques ethno-linguistiques

Cette catégorisation entre Flamands de droite et Francophones (ou Wallons) de gauche est bien hâtive. Elle oublie en effet que la Flandre ne vote pas traditionnellement à droite mais au centre avec un parti centriste et conservateur – le CVP puis le CD&V[10] – qui domine le paysage politique flamand. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, cette domination n’a souffert que deux exceptions : la période 1999-2004[11] où le VLD est le premier parti flamand, puis l’élection de 2010 qui a vu la victoire de la N-VA. Notons que ces deux exceptions font suite à de graves échecs des gouvernements sociaux-chrétiens sortants et relèvent donc de l’ « issue voting » : « affaire Dutroux » et « scandale de la dioxine » en 1999[12], échec à réaliser la réforme de l’État et de scinder BHV en 2010. Pour que les chrétiens-démocrates perdent les élections en Flandre, il semble que soient nécessaires à la fois une personnalité politique d’exception dans un autre parti (Mr. Guy Verhofstadt, VLD, puis Mr. Bart De Wever, N-VA) et un échec patent de leur politique. Côté wallon, il faut aussi se souvenir que, trois ans avant son succès historique de 2010, le Parti socialiste avait subi une défaite tout aussi historique en 2007.

Il semble en réalité que le jeu se soit ouvert tant au Nord qu’au Sud du pays depuis le début des années 2000. L’électorat est de plus en plus en plus volatile[13] et les élections sont gagnées par le parti faisant la meilleure campagne (MR[14] et CD&V en 2007, PS[15] en 2009 et 2010, N-VA en 2010). Le résultat au soir d’élection a d’ailleurs plus d’une fois été en totale contradiction avec les sondages de début de campagne[16]. C’est donc de plus en plus la campagne qui fait l’élection et non des données structurelles comme au temps de la pilarisation de l’électorat par fait de clivages historiques (possédants/travailleurs, Église/État, etc.). De ce point de vue, la Belgique ne fait que s’aligner sur les autres démocraties occidentales avec un électorat à l’humeur changeante, marquée par un désintérêt voire un dégoût de la politique, et des résultats électoraux dépendants de la bonne communication d’un parti davantage que par l’adhésion à des orientations idéologiques de plus en plus occultées (lorsqu’elles existent encore).

Ce faisant, il semble bien hasardeux de déduire des rapports de force actuels des situations structurelles censées se prolonger (ou s’amplifier) dans le futur. Ce l’est encore davantage de déduire du vote d’une population une orientation idéologique. À cet égard, des données plus approfondies que le score électoral montrent d’ailleurs que Flamands et Wallons ne sont pas si éloignés les uns des autres sur le spectre gauche-droite. Par exemple, l’étude de Jaak Billiet, elle-même basée sur une série d’études réalisées entre 1991 et 2007, conclut que les différences entre Flamands et Wallons concernant le clivage gauche-droite sont, lorsqu’elles existent, trop minimes que pour affirmer que les différences entre Flamands et Wallons sont très peu marquées à ce sujet (Billiet 2011). Les Belges apparaissent donc globalement comme des centristes qui votent pour les partis qui font la meilleure campagne. Il convient donc de ne pas essentialiser ce résultat et de ne pas confondre le vote exprimé conjoncturellement avec les orientations profondes d’une population.

B. Communautarisation et personnalisation

Mais cette transformation du débat gauche/droite en non-débat Flamands/Francophones pose bien d’autres questions. En premier lieu, le fait qu’elle ne correspond en rien à la réalité de la discussion qui a eu lieu. En effet, une telle interprétation supposerait que le MR[17] de Charles Michel soit soudainement devenu flamand. Plus sérieusement, il faut rappeler que, au moment du blocage précédent la dégradation de la note de la dette belge par l’agence Standard & Poor’s, l’opposition concernait les libéraux (du Nord comme du Sud) d’une part et les socialistes et chrétiens-démocrates-humanistes (du Nord comme du Sud) d’autre part. Des oppositions on ne peut plus classiques de familles politiques belges sur base du clivage gauche/droite. À l’évidence, ce n’est pas parce qu’un Flamand et un Francophone s’opposent que l’enjeu est communautaire.

Cette confusion est également révélatrice d’une tendance à moins tenir compte des arguments avancés, des idées émises, que de la personne qui parle. Ainsi, au moment du blocage ultime, on a rapidement caricaturé Mr. Alexander de Croo en chien fou fasciné par le chaos et qui allait encore « débrancher la prise », ou Mr. Elio Di Rupo en « drama queen » incapable de prendre une décision ou de s’imposer. Le tragique de répétition a ainsi tenu lieu d’analyse, comme s’il n’était pas possible de réfléchir aux positions et arguments que développent les acteurs politiques, s’en tenant uniquement à leurs personnalités supposées ou leurs appartenances linguistiques.

On dépeint alors un monde (a)politique où toutes les idées ou les enjeux programmatiques auraient disparu et où tout serait explicable par les facteurs personnels et communautaires. Il faut dire que l’explication communautaire constitue une grille de lecture facile, capable d’être plaquée sur n’importe quelle problématique, au besoin en utilisant des clichés sur l’autre communauté. Comme la théorie du « choc des civilisations », elle permet de donner une explication passe-partout pour les différends les plus divers, dont la nature comme les causes profondes sont en réalité très variées.

C. Clivage gauche-droite et séparation de l’État

Quand bien même on supposerait que les Flamands et Wallons votent structurellement à droite ou à gauche, cela n’empêcherait pas la Belgique de continuer à exister et ne justifierait pas, per se, sa division. Si toutes les régions du monde votant durablement plus à droite ou à gauche que le reste de leur pays devaient devenir indépendantes, l’ONU compterait probablement plusieurs milliers de membres. Le Texas (ou le Massachusetts) aurait quitté les États-Unis, la Bavière l’Allemagne, l’Alsace la France, L’Alberta le Canada. La liste à dresser ici est sans fin. Loin d’être quelque chose d’insurmontable, le fait d’avoir une région votant plus souvent à droite qu’à gauche ou inversement est l’une des choses les plus banales qui soit.

Et si l’on devait suivre cette logique, une fois la Belgique séparée, le Brabant Wallon devrait-il demander son indépendance parce que trop libéral ? Ou la province du Luxembourg parce qu’incapable de cohabiter avec les provinces « structurellement » socialistes du Hainaut et de Liège ?

Ce raisonnement selon lequel il convient de séparer un pays du fait d’opinions publiques divergentes a d’ailleurs en son temps été suivi en Tchécoslovaquie. Dans un schéma qui ressemble beaucoup aux élections belges de 2010, les Tchèques avaient plébiscité Vaclav Klaus (libéral tendance thatchérienne) alors que les Slovaques avaient privilégié Vladimir Meciar (gauche tendance post-communiste). Constatant l’étendue des divergences tant sur les plans institutionnels que socio-économique, les deux leaders décidèrent d’un commun accord de séparer la Tchécoslovaquie. L’objectif était que chacun puisse mener la politique économique qu’il entendait. La séparation devait également prémunir chacun de crises politiques qu’induirait une cohabitation jugée contre nature. Las, les crises politiques n’ont pas été évitées par la suite. La République Tchèque a même été le premier État à se payer le luxe d’une crise politique suivie d’élections anticipées en plein milieu de sa présidence de l’Union européenne. En Slovaquie, Vladimir Meciar a effectivement mené sa politique « de gauche » jusqu’à son départ du pouvoir. Mais la thérapie de choc libérale qui s’en suivit fut d’autant plus brutale qu’elle avait été retardée.

Pour en revenir à la Belgique, une séparation du pays n’est pas à envisager non simplement parce qu’une telle évolution irait à l’encontre de la volonté de la population ou parce qu’elle ne serait pas réellement possible, mais simplement parce que le problème n’est pas véritablement tel qu’on le ressasse.

Une fois séparés, il y a en effet fort à parier que les deux ou trois États issus de cette séparation connaitraient le même problème qu’au fédéral, soit la difficulté à prendre des décisions.

    Les causes du blocage : cadre/système politique

Si les mandataires ont surmonté le communautaire pour buter ensuite la tâche non-essentiellement communautaire de la confection d’un budget, c’est bien que le blocage n’a pas résulté de la matière qui est traitée (communautaire, institutionnel ou socio-économique) mais bien du cadre politique et institutionnel dans lequel ces discussions ont lieu.

A. Des contraintes politiques et institutionnelles étouffantes

Le premier aspect à prendre en compte concerne les aspects institutionnels et les contraintes juridiques et politiques nécessaires, en Belgique, à la formation d’un gouvernement de plein exercice. Pour ce faire, il convient ainsi non seulement que le gouvernement ait une majorité parlementaire, mais dispose aussi de la majorité dans chaque aile linguistique[18]. Nous ajoutons à cela la nécessité d’avoir une majorité des deux tiers pour réformer la constitution et le fait que les articles à réformer doivent avoir été prévus durant la législature précédente[19]. Si l’on prend conscience de cette accumulation de contraintes institutionnelles, la question n’est plus de savoir pourquoi les discussions ont duré si longtemps, mais plutôt par quel miracle toutes ces contraintes ont aujourd’hui et hier pu être surmontées[20]. Le « miracle » a en réalité été réalisé par la pression des marchés et des agences de notations. Comme l’évoque l’article de F. Quinet dans ce volume, sans cette pression, la négociation aurait encore duré plusieurs semaines et peut-être n’aurions-nous toujours pas de gouvernement de plein exercice à l’heure d’écrire ces lignes.

Néanmoins, cette série de contraintes serait encore surmontable si la Chambre des représentants n’était pas émiettée à ce point entre plusieurs partis. En effet la Belgique s’est retrouvée en 2010 dans la situation, tout à fait susceptible de se reproduire, où le mode de constitution des coalitions est inversé : on ne se demande plus qui fera partie de la coalition, mais qui en sera exclu. Ce furent d’abord, outre les partis sans poids réel et infréquentables (LLD[21], PP[22] et Vlaams Belang), les libéraux qui furent exclus. Puis ces derniers furent réintégrés, et enfin la N-VA quitta les négociations en réaction à la « note Di Rupo ». Enfin, les écologistes ne furent pas jugés nécessaires à la formation d’un gouvernement. Le problème fondamental de cette situation est d’abord qu’elle aboutit à des gouvernements qui donnent l’impression de se constituer par défaut, sans autre ambition que d’exister, et sans ligne directrice claire. Surtout, étant données les contraintes institutionnelles et la configuration politique (directement issue du scrutin proportionnel pur comme nous allons le voir), on en arrive à avoir quasiment une seule coalition possible. Dans cette situation, chacun des acteurs (y compris ceux qui ont perdu l’élection) est indispensable et dispose d’un droit de veto. Les négociateurs sont donc à la merci d’un parti particulièrement exigeant ou bluffeur, quel que soit son poids électoral réel et donc sa légitimité démocratique. Chacun des partenaires peut ainsi faire monter les enchères dans un schéma de type « Chicken Game »[23] tout à fait classique et ce à chaque nouvel élément discuté. Dans une telle situation, les discussions peuvent se prolonger indéfiniment, chaque nouvelle étape ne pouvant que se résoudre par une dramatisation et une prise à partie de l’opinion publique dommageable tant pour la crédibilité des acteurs que pour celle du système politique dans son ensemble. On ne peut alors compter que sur la bonne volonté des parties négociantes (ce qui est toujours hasardeux en politique) ou sur un événement extérieur pour débloquer la situation. C’est ce qui s’est passé en novembre 2011 avec la dégradation de la note à long terme de la Belgique par Standard & Poor’s, mais des mouvements de contestation populaire importants et/ou violents auraient tout aussi bien pu pousser à la conclusion d’un accord dans des conditions encore pires.

Loin d’être lié au caractère bicommunautaire de la Belgique, ce schéma se retrouve d’ailleurs au niveau des gouvernements régionaux. Sa principale conséquence consiste en la grande difficulté sinon l’impossibilité de prendre des décisions claires sur des bases politiques, qu’il s’agisse de la formation d’un gouvernement ou de problèmes plus concrets. Citons ainsi l’exemple du gouvernement bruxellois, qui a mis seize mois pour trouver un directeur à Actiris, soit le temps que les différents partis de la majorité parviennent à trouver un accord. Concernant la Communauté française, la décision de la localisation du futur (et désormais hypothétique) Centre pour sportifs de haut niveau est sans cesse repoussée. À un niveau plus local, le dossier du Tramway de Liège semble bien parti pour connaître le même destin que celui du RER autour de Bruxelles. Pour ceux qui seraient tentés de recourir au cliché des Francophones incapables de prendre des décisions, rappelons que le dossier du bouclage du périphérique d’Anvers, alors qu’il n’implique que des Flamands et se limite à une agglomération, affiche un record de douze années de prise de décision. Il est d’ailleurs très intéressant de constater que, dans ce dernier cas, des avancées ont pu être réalisées grâce au recours à une consultation populaire (Govaert 2011). On a donc dû faire appel à un mode de prise de décision (ou plutôt d’aide à la prise de décision) totalement étranger au système purement représentatif et proportionnel qui constitue, comme le rappelle la contribution de B. Lechat et E. Szoc dans ce volume, la norme (au sens quasi moral du terme) en Belgique.

Autrement dit, la « conférence diplomatique permanente » dénoncée par Mr. De Wever se retrouve également au niveau des gouvernements régionaux et n’a donc pas grand-chose avec la présence de Flamands et de Francophones dans une même instance. Elle découle directement d’une représentation des intérêts particuliers (qu’il s’agisse de catégories sociales ou d’intérêts plus locaux[24]) inhérente au système proportionnel.

Allons plus loin : si l’on compare l’ampleur des problèmes réglés au niveau fédéral (réforme de l’État, scission de BHV, réforme de la loi de financement, assainissement budgétaire d’une ampleur historique) et celle de ceux ne trouvant pas de solution au niveau régional, on se rend compte que les gouvernements régionaux butent sur des enjeux relativement triviaux par rapport aux problèmes fondamentaux qui trouvent leurs solutions au niveau fédéral. On pourrait donc en arriver à la conclusion que le dialogue Flamands-Francophones est plus fructueux que le dialogue intra-flamand ou intra-francophone[25].

La leçon à tirer de cette crise semble donc double. En premier lieu, il s’agit de constater que si l’origine de la crise est bien communautaire (chute du gouvernement « Leterme III » à cause de la problématique de BHV), sa gravité et sa longueur n’ont que peu de lien avec cet aspect de la vie politique belge. L’incapacité à régler certains problèmes de manière claire et relativement rapide est plutôt la conséquence du système proportionnel. En second lieu, loin de montrer une capacité du système à surmonter ses problèmes de fonctionnement, l’« issue » de la crise montre qu’une telle autoorganisation du système a échoué. 540 jours ont été alloués pour réaliser une réforme de l’État et un accord de gouvernement, mais ils n’ont pourtant pas suffi à trouver une solution qui vienne des acteurs politiques belges. Le blocage était en effet total lorsqu’un événement totalement extérieur et indépendant du système (pressions des marchés financiers et des agences de notation) a permis de sortir de l’impasse. L’échec est patent et la formation du gouvernement n’a finalement eu lieu que pour éviter le pire. Il convient dès lors de réformer le système politique belge en vue d’éviter de nouveaux blocages du même ordre.

Le véritable problème : le scrutin proportionnel

Ceci étant posé, dans quel sens faire évoluer les « contraintes » exposées plus haut ? Il est douteux que l’on forme un jour des gouvernements qui n’auraient pas de majorité à la chambre, comme c’est le cas au Canada. De fait, cette solution n’en est pas une puisqu’elle se traduit logiquement par des gouvernements à faible durée de vie. Concernant la nécessité d’une double majorité tant côté francophone que flamand, cette règle n’a rien de formel et le gouvernement Di Rupo n’est pas le premier à y déroger. Ce fut notamment le cas de plusieurs gouvernements Martens où la majorité faisait défaut du côté francophone. Il s’agit donc davantage d’un objectif politique à atteindre – inhérent au caractère bicommunautaire et consociatif[26] de la Belgique – que d’une règle juridique. L’avenir dira si cet objectif pourra être respecté lors des prochaines législatures. Mais l’abandonner purement et simplement serait en tout cas dommageable pour un gouvernement fédéral qui a vocation à représenter l’ensemble du pays. Concernant la révision de la Constitution, l’article 195 pourrait effectivement être abrogé. La nécessité d’obtenir une majorité des deux tiers à la chambre est déjà suffisamment contraignante et protectrice sans que l’on ajoute une contrainte supplémentaire.

Mais le véritable problème n’est pas là. Le point de blocage fondamental est en réalité constitué par le mode de scrutin exclusivement proportionnel que connaît la Belgique depuis plus d’un siècle. On reproche traditionnellement au scrutin proportionnel de favoriser l’instabilité gouvernementale et d’étouffer le système politique. Si plusieurs acteurs politiques ont critiqué ce mode de scrutin dès l’entre-deux-guerre[27], l’ouvrage du politiste Ferdinand Hemens, « Democracy or anarchy? A study of proportionnal representation » (1941), constitue un réquisitoire à la fois argumenté et engagé. Universitaire ayant fui l’Allemagne nazie pour se rendre aux États-Unis, Hermens avait pour objectif de décrire comment le scrutin proportionnel a permis à Hitler d’arriver au pouvoir. Ce mode de scrutin est ici accusé de favoriser les extrêmes, d’une part par le mode même d’élection (nous y reviendrons) mais surtout en étant la cause d’une instabilité politique, et générateur de partis politiques faibles n’osant pas s’affirmer. Cet ouvrage servira de base à l’étude des conséquences du mode de scrutin sur le système politique, même si plusieurs de ses affirmations seront remises en cause ou nuancées.

    La critique du scrutin proportionnel en Belgique

En Belgique, les critiques par rapport au scrutin proportionnel ne sont pas nouvelles. Elles ont notamment ressurgi à la fin des années 1990, après une profonde remise en cause d’un monde politique largement discrédité par les scandales de financement des partis politiques, l’« affaire Dutroux » (surtout) et le « scandale de la dioxine » (dans une moindre mesure). Les critiques formulées ici se manifestèrent en effet particulièrement durant la campagne électorale clef de 1999, qui suivit ces deux événements et vit un résultat atypique.

La critique concerne d’abord le fait que, dans un tel mode scrutin, le citoyen ne peut plus intervenir directement dans la formation des gouvernements et le choix des partis en coalition. Selon Josse Van Eynde, président du Parti socialiste au début des années 1970, « la proportionnelle est, en fait sinon en droit, un mode de scrutin à deux tours : au cours du premier, les électeurs distribuent les cartes ente les partis ; le second est réservé aux dirigeants des appareils partisans qui confectionnent les coalitions sur la base de l’arithmétique électorale, sans plus consulter l’électeur ». Et Paul Magnette d’en conclure : « les revendications démocratiques qui sont dans l’air du temps depuis une dizaine d’années, en Belgique sans doute plus qu’ailleurs, s’accommodent de plus en plus difficilement d’un mode de scrutin intrinsèquement particratique » (Magnette 2000, p.157).

Mais au-delà du déficit démocratique dans le mode de choix du gouvernement, la critique concerne, outre celle plus classique sur la fragmentation de la représentation, le risque de voir l’opposition quasiment disparaître : « La logique proportionnelle risque [...] de conduire à une forme de gouvernement directorial où la quasi-totalité des partis sont en permanence associés au pouvoir » (Magnette 2000, p.157). Avec un gouvernement associant aujourd’hui tous les partis sauf les nationalistes et les écologistes, et un nouveau gouvernement qui ne se distingue de l’ancien que par la montée au pouvoir des socialistes flamands, force est de constater que la crainte exprimée par Paul Magnette il y a dix ans s’est réalisée.

    Un problème qui empire

Les problèmes engendrés par le scrutin proportionnel semblent en réalité de plus en plus graves. Jusque dans les années 1970, la fragmentation de la représentation n’avait en effet pas véritablement affecté la Belgique. Le paysage politique était toujours marqué par les trois partis traditionnels malgré quelques épiphénomènes comme le rexisme[28]. Le système restait alors assez simple, limité à trois acteurs avec, hors période d’union nationale, une coalition de deux d’entre eux au détriment du troisième dans l’opposition. Or une coalition à deux fonctionne souvent bien, en particulier lorsque les rôles entre le parti dominant (ayant gagné l’élection) et son partenaire sont bien identifiés. Mais les années 1970 voient la montée en puissance de la Volksunie[29] et l’émergence, en réaction, d’acteurs régionalistes francophones (FDF, Rassemblement Wallon). Parallèlement, les partis nationaux se séparent en ailes linguistiques qui ne feront dès ce moment que diverger à de nombreux points de vue. Ces premières turbulences ne seront réglées que par la réforme de l’État de 1980, qui satisfait la plupart des exigences des partis régionalistes nouveaux venus. Quant aux partis écologistes, qui connaissent leurs premiers succès électoraux dans les années 1990, ils acceptent de participer au gouvernement sans remettre en cause le système institutionnel.

Il en est tout autrement du Vlaams Blok (appelé Vlaams Belang après sa « refondation » des suites d’une décision de justice), qui vole de succès en succès en Flandre à partir de 1991. Il est néanmoins remplacé, dans le rôle du parti en progression mais incapable ou ne souhaitant pas gouverner (en tout cas au niveau fédéral) par la N-VA depuis juin 2010.

Cette situation est assez illustrative des problèmes posés par un système proportionnel.

    Un système qui favorise les partis extrémistes et protestataires

D’autre part, il faut constater que, dans le cas de la Belgique du moins, l’émiettement du système a favorisé les partis extrémistes et monothématiques (et donc communautaire). Cette situation n’a rien d’étonnant si l’on se réfère à la littérature universitaire concernant les modes de scrutin. Ainsi, Maurice Duverger, auteur fondateur dans ce domaine, estimait que le principal intérêt du système majoritaire est d’avantager les partis de gouvernement à vocation majoritaire (Seiler 2000, p.29).

Le système majoritaire à deux tours est marqué par une « course au centre » qui défavorise les partis extrémistes. Le report de voix entre premier et deuxième tour a en effet tendance à se faire en faveur du parti le plus centriste. Ceci a pu être très concrètement observé en France avec le cas du Front national. Ce parti n’a en effet eu quasiment aucun député tant que le monde de scrutin était majoritaire. Lorsque la France est passée au mode de scrutin proportionnel (pour le cas, exceptionnel de l’élection législative de 1986), le parti d’extrême droite a obtenu trente-cinq députés. La même différence a pu être observée en Allemagne durant les années 1930. Ainsi, Adolf Hitler a échoué à être élu à l’élection présidentielle qui se déroulait en deux tours. Dans ce mode de scrutin, il n’avait en réalité aucune chance par le fait du report sur son concurrent du deuxième tour des électeurs de tous les autres partis. Il a en revanche pu remporter les élections législatives qui se déroulaient au scrutin proportionnel, moyennant il est vrai des campagnes largement entachées d’actes répréhensibles. En France, un représentant du Front national n’a pas davantage de chance d’être élu président de la République. Si le mode d’élection des députés français était proportionnel, le Front national aurait en revanche obligé droite et gauche à une coalition qui aurait encore renforcé le parti d’extrême droite en lui donnant le statut de seul opposant.

Si l’on revient sur le cas belge, le Vlaams Belang n’aurait probablement jamais eu de députés avec un système majoritaire[30]. De même les « petits partis » comme Spirit, la N-VA avant 2009 ou le FDF auraient disparus ou n’auraient même jamais existés.

    L’opposant seul contre tous

Dans un système proportionnel, une fois qu’il a obtenu un poids suffisant, le parti anti-système est en situation d’imposer une situation très dangereuse : il se retrouve en unique opposant.

Cette situation s’est déjà produite aux élections régionales flamandes de 2004, où les trois partis traditionnels flamands (VLD, SPA et CD&V, en cartel avec respectivement Vivant, Spirit et la N-VA) sont obligés de se coaliser ne laissant l’opposition qu’aux seuls Vlaams Belang et écologistes. La même situation se retrouve aujourd’hui au niveau fédéral, avec les seuls nationalistes et écologistes dans l’opposition.

On touche là au principal handicap d’un système proportionnel, incapable de réagir face un acteur en progression et suffisamment important pour imposer aux autres partis de tous se coaliser contre lui. Que cet acteur s’appelle la N-VA, le Vlaams Belang, le parti Nazi dans l’Allemagne des années 1930, celui de Jorg Haider dans les années 2000 en Autriche ou les partis communistes ou gaullistes sous la IVème République française ne change rien à l’affaire. L’une des solutions est de le laisser arriver au pouvoir pour le « mouiller » et l’obliger à sortir du statut d’opposant. C’est ce qui fut fait dans le cas de l’Autriche en 2000 et de l’Allemagne en 1933. Avec succès dans le premier cas, mais avec un échec retentissant, « d’école », dans le second. La IVème République française n’associa quant à elle ni le PCF ni les gaullistes au pouvoir et finit par s’écrouler.

À cette lumière, on comprend que le scrutin proportionnel a eu deux effets néfastes sur les négociations fédérales menées en Belgique en 2010-2011.

Le premier, c’est qu’il encourage les extrêmes et les partis monothématiques (sur les thèmes institutionnels par exemple) qui n’ont pas forcément vocation à faire des compromis et à gouverner.

Le second, c’est que l’émiettement des résultats nécessite la présence de nombreux partenaires pour atteindre une majorité. Or, plus il y a de partenaires, plus un accord est difficile à trouver. Et s’il est trouvé, c’est un consensus assez mou qui, satisfaisant tout le monde, ne plaît vraiment à personne. Le système proportionnel offre ainsi ce paradoxe de favoriser au moment de l’élection les forces extrêmes et antinomiques pour obliger ces mêmes forces à trouver un accord ensuite. Le système du consensus belge, pourtant loué et parfois exporté, pouvait fonctionner tant qu’autour de la table s’asseyaient des acteurs responsables et des personnalités courageuses, ou tant qu’on était (comme cela a longtemps été le cas en Belgique) « entre gens de bonne compagnie » et de bonne composition, qui partagent une même éducation et une vision globale de la politique et de l’avenir du pays.

Mais lorsque le mode de scrutin envoie au pouvoir des forces en dissension (N-VA, FDF[31]) ou des partis qui empêchaient de faire un consensus, ce système se grippe naturellement[32]. Il apparaît donc urgent de modifier le mode de scrutin.

Vers une réforme du mode de scrutin en Belgique


Au vu de ce qui précède, on pourrait déduire que la Belgique a tout intérêt à délaisser le scrutin proportionnel pour passer au scrutin majoritaire. La solution pourrait en effet consister en un passage à un système bipartisan ou bipolaire qu’encourage, selon la vision classique de Maurice Duverger, un mode de scrutin majoritaire. Mais ce serait faire fi des désavantages bien connus que porte en lui ce mode de scrutin et de la spécificité du paysage politique belge. Ainsi, s’il permet une certaine stabilité gouvernementale et une prise de décision efficace, le mode de scrutin intégralement majoritaire pose un certain nombre de problèmes. Le premier d’entre eux est constitué par la non-représentation (ou la représentation marginale) au parlement des partis autres que les deux ou trois partis se disputant la majorité[33]. Le risque serait donc grand de voir des mouvements représentatifs au niveau de l’opinion n’avoir aucune représentation à la chambre. Corrélativement, le risque est d’empêcher l’émergence de nouveaux partis politiques et donc le renouvellement des idées et du personnel politique.

D’autre part, la mise en place d’un mode de scrutin purement majoritaire ne semble ni possible ni souhaitable en Belgique. La Belgique reste en effet une société marquée par le consociationalisme (voir supra). Il est bien sûr théoriquement concevable de passer à un mode de fonctionnement de la société de type majoritaire et directif, comme c’est le cas en France ou dans les pays anglo-saxons par exemple. Mais cela nécessiterait une évolution de l’ensemble de la société qu’il est difficile d’imaginer aujourd’hui. En outre, il est logique de prévoir une opposition farouche des acteurs politiques actuels à voir le système qui les a portés au pouvoir changer radicalement. Pilet et Bol (2011) montrent en effet que les acteurs politiques ont une tendance naturelle à s’opposer à des réformes du mode de scrutin, même si celles-ci pourraient logiquement les avantager.

En résumé, il est plus réaliste de tabler sur une évolution du mode de scrutin permettant de rester dans une philosophie globalement représentative, plutôt que sur une révision complète et brutale qui ne correspond en rien à l’histoire politique de la Belgique. Pour paraphraser Raymond Aron, nous dirions que les Belges ne font pas de révolution ; parfois ils font des réformes.

Pour un scrutin mixte

La proposition ici formulée consiste donc en un système d’élection mixte. Une part des députés continue à être élue au scrutin proportionnel. Une autre part, de 20 à 30%, est élue selon un mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours. L’élection se déroulerait concrètement comme suit :

§  au premier tour, chaque électeur dispose de deux bulletins de vote, un pour le scrutin proportionnel et un pour le premier tour du scrutin majoritaire ;

§  au second tour, sont désignés les députés élus au scrutin majoritaire uninominal en ballotage à l’issue du premier tour.

Certains candidats se présenteraient sur les listes à la proportionnelle alors que d’autres le feraient au scrutin uninominal à deux tours. Le nombre total de sièges à la chambre resterait stable.

Une telle évolution nécessiterait bien entendu de déterminer autant de nouvelles circonscriptions uninominales que de sièges à pourvoir. Ces nouvelles circonscriptions se superposeraient à celles déjà existantes pour le scrutin proportionnel. Ce système ne concernerait pas seulement le niveau fédéral mais pourrait aussi s’appliquer aux élections régionales.

Un tel système présente de multiples avantages. En premier lieu, il évite les écueils du système majoritaire. Il permet en effet à tous les partis d’être représentés au parlement. Il y a simplement une prime pour les partis capables de gagner des sièges au scrutin majoritaire. Un parti qui serait incapable de remporter un seul siège à ce mode de scrutin ne perdrait que 20 ou 30% de sa représentation à la chambre. Ainsi, les partis de moindre importance continuent à être représentés à la Chambre mais perdent leur capacité à bloquer les décisions.

En second lieu, il permet au(x) parti(s) gagnant des sièges au majoritaire de constituer des coalitions gouvernementales plus facilement. En introduisant cette dose de majoritaire, l’objectif est de voir se constituer des coalitions avec deux partis au niveau régional et deux familles politiques (quatre partis) au niveau fédéral. En effet, à moins de voir un parti remporter tous les sièges au majoritaire, il est peu probable qu’un seul parti obtienne la majorité des sièges à lui tout seul. Le ou les partis gagnants seront alors contraints de choisir un partenaire.

Cette introduction d’une dose de logique majoritaire permet donc d’améliorer et de fluidifier le système (coalitions impliquant moins de partis et plus faciles à constituer) sans le dénaturer. Il présente surtout l’avantage d’instaurer un scrutin à deux tours

    De l’avantage du scrutin à deux tours

Même si celui-ci concerne une minorité d’élus, les effets bénéfiques d’un scrutin à deux tours se font sentir de plusieurs manières.

En premier lieu, le phénomène déjà décrit de course au centre entre les deux tours conduit à privilégier, sinon les partis centriste, du moins les partis de gouvernement. Le système majoritaire à deux tours est ainsi plus favorable à ces partis qu’un système majoritaire à un tour. Dans le cas belge, cette situation est bien montrée par la simulation menée par P. Delwit (2000) où le Vlaams Blok est encore plus désavantagé par un scrutin majoritaire à deux tours plutôt qu’à un tour. De même, le CVP est davantage avantagé par un système à deux tours (au détriment du VLD dans ce cas de figure). On voit donc bien que le parti centriste est avantagé par le système à deux tours, alors que le système majoritaire à un tour favorise les grands partis, quel que soit leur positionnement sur l’échiquier politique.

En second lieu, le fait d’avoir deux tours permet de distinguer deux volontés différentes dans le vote. La première est une volonté d’exprimer une opinion. Il peut s’agir d’une conviction profonde et idéologique, d’une préférence pour une personne, ou d’un ras-le-bol s’exprimant dans un vote de type protestataire. Le second est de décider qui va nous gouverner durant le prochain mandat. L’avantage d’une élection à deux tours, est qu’elle permet de distinguer les deux aspects. Le premier tour est consacré à exprimer quelque chose. L’électeur a alors le choix entre tous les candidats et ne doit pas nécessairement penser de manière stratégique ou voter « utile ». Le second tour est un choix à la fois contraint et de responsabilité. C’est aussi cette distinction qui explique le phénomène de recentrage au second tour et la quasi-exclusion des partis extrémistes et protestataires. Lorsque le premier tour permet de prendre en compte la voix et éventuellement le malaise des électeurs, lorsque la part des voix dévolue aux partis protestataires apparaît clairement, les électeurs sont davantage enclins à un vote plus responsable au second. On privilégie donc les partis qui veulent gouverner et exercer des responsabilités.

Enfin et surtout, on redonnerait aux citoyens le choix de désigner eux-mêmes au second tour le gagnant des élections en toute connaissance de cause. On éviterait ainsi la situation actuelle où la détermination de la coalition au pouvoir échappe largement aux électeurs. Cette situation peut difficilement être mieux illustrée que par l’épisode des élections régionales de 2009 en Belgique francophone, où les électeurs du CDH ou d’Ecolo ne pouvaient pas savoir qui le parti pour lequel ils avaient voté allait porter au pouvoir. Avec un système tel que proposé, les électeurs auraient eux-mêmes tranché la question en choisissant directement le PS ou le MR au second tour.

De manière générale, le système à deux tours « permet aux partis et aux électeurs de réagir aux changements du paysage politique qui peut advenir entre le premier et le second tour » (Reynolds et al. 2005, p.53). Appliqué au système mixte proposé, l’originalité serait que l’entre-deux-tours permettrait aux électeurs de distinguer les coalitions qui se mettront en place à l’issue de l’élection. En effet les partis éliminés au premier tour peuvent donner des consignes de vote au second, fournissant ainsi des indications quant à la coalition qui se mettrait en place à la suite de l’élection. De ce point de vue, peu importe en réalité la part effective de députés élus au scrutin majoritaire. L’important est de donner l’occasion à la population de manifester sa préférence une fois que le jeu s’est éclairci.

    La possibilité d’une circonscription fédérale unique

Cette réforme n’est pas exclusive d’autres réformes du mode de scrutin qui peuvent paraitre nécessaires, comme par exemple la mise en place d’une circonscription fédérale unique[34]. Si les deux réformes devaient être combinées, la circonscription fédérale servirait alors à désigner les élus à la proportionnelle, et remplacerait simplement les circonscriptions actuelles prévues à cet effet. Cela reviendrait à fusionner les onze circonscriptions existantes dédiées aux députés élus à la proportionnelle en une seule[35]. Outre cette circonscription unique dédiée à l’élection proportionnelle des députés, les circonscriptions uninominales serviraient à désigner les députés élus au majoritaire. 

Des objections vraiment fondées ?

Nous sommes tout à fait conscients que la proposition exposée dans ces pages rencontrera un certain nombre d’objections, plus ou moins pertinentes et rationnelles. Il convient donc de répondre par anticipation à celles qui devraient de toute évidence émerger. On peut s’attendre à cinq familles de contre-arguments : la complexité qu’ajouterait (encore !) un tel système, une consolidation de la majorité flamande, la marginalisation des partis de moyenne taille, et enfin un renforcement de la N-VA.

    La complexité du système

Un tel système, mélange de proportionnel et de majoritaire, avec des circonscriptions qui se chevauchent et deux bulletins de vote par électeur, pourrait apparaitre compliqué et déroutant pour le citoyen. Il convient d’abord de souligner que des systèmes mixtes existent, avec des modalités différentes, dans de nombreux pays dont notamment l’Allemagne et le Japon[36].

Le système proposé est en réalité plus simple et transparent que le système actuel où il est parfois difficile (voire quasiment impossible) de comprendre certains mécanismes qui font qu’un député est élu ou pas. Ainsi en est-il du système d’apparentement, rarement connu des électeurs et qui est parfois en usage dans certaines provinces wallonnes pour les élections régionales et, jusqu’à la récente scission de BHV, entre Bruxelles et les deux Brabants. Ce système d’apparentement peut conduire à des résultats tout à fait surprenants et déroutants[37] et en tout cas incompréhensibles par l’électeur. Citons également le seuil de 5%, ou encore le vote de préférence qui, partant d’une volonté de donner à l’électeur la possibilité de passer outre l’ordre décidé par le parti, aboutissent encore à complexifier ledit vote. Concernant le vote de préférence, celui-ci n’a qu’un effet très minime puisque seule une petite minorité d’élus l’est grâce à ce système et non du fait de sa place sur la liste.

Or toutes ces exceptions partent des mêmes constats que ceux à l’origine de la présente proposition de système mixte : un risque d’émiettement de la représentation (seuil de 5%) et une impossibilité pour les citoyens de choisir directement ses représentants (vote de préférence). Le scrutin mixte permet de répondre à ces préoccupations en créant un système nouveau et clair plutôt que d’ajouter des rustines (largement inefficaces) sur un système défaillant, au risque de renforcer encore son incohérence.

    Un système majoritaire qui renforcerait la majorité flamande

Cet argument est le plus étonnant qui soit, mais il est loin d’être marginal. Il s’appuie en réalité sur un syllogisme : puisque les Flamands sont majoritaires en Belgique, un scrutin de type majoritaire accentuerait leur surreprésentation. En réalité, comme il s’agit d’un scrutin uninominal, le nombre de circonscriptions (et donc d’élus) serait proportionnel à la population dans chaque région du pays. Il n’y a donc aucune raison que la proportion de Flamands ou de Francophones au parlement change par ce biais.

    La marginalisation des partis de taille moyenne

La crainte d’une bipolarisation et d’une marginalisation des partis de taille moyenne est en revanche tout à fait légitime. Néanmoins, si elle est fondée dans le cas d’un système de scrutin majoritaire, elle l’est beaucoup moins dans le cas d’un scrutin mixte tel que proposé. Tout d’abord parce que la majorité des députés sont encore élus au scrutin proportionnel. Également et surtout parce que le parti gagnant l’élection aura toujours besoin de partenaires pour former une coalition, dans un modèle de type « deux partis et demi ».

Si l’on prend le cas de la Belgique francophone, on peut supposer qu’une telle réforme entrainera une bipolarisation du débat entre MR et PS. Le vainqueur cherchera ensuite un (ou peut-être deux) partenaire(s) pour former une coalition. Mais justement à cause de la bipolarisation du débat électoral, il sera difficile pour lui de faire une alliance avec son principal adversaire. Il préférera donc se tourner vers un autre parti, soit Ecolo ou le CDH. Ces deux partis seraient donc associés au pouvoir autant qu’actuellement puisqu’une alliance PS/MR serait exclue. La situation deviendrait assez proche de celle de l’Allemagne, où, avec un mode de scrutin mixte, le FDP est le supplétif naturel de la CDU alors que les Verts sont celui du SPD. D’autre part, la course au centre de l’entre-deux-tours favoriserait Ecolo et, surtout, le CDH en cas de présence au second tour. En effet les partisans du parti éliminé de façon inhabituelle (PS ou MR) se reporteraient plus facilement sur lui[38].

Côté flamand, le paysage politique semble trop complexe et changeant pour que l’on puisse tirer des prospectives d’un passage à un mode de scrutin mixte. Il est évident que des partis comme Groen! ou le Vlaams Belang perdraient des sièges dans cette réforme. Il est également probable que le CD&V, parti centriste, y gagnerait. Mais l’électorat flamand semble tellement volatil que les évolutions des votes d’une élection à l’autre auront infiniment plus d’impact sur la représentation que le changement du mode de scrutin.

    La crainte d’un renforcement de la N-VA

Il est à première vue logique de penser que le premier parti flamand serait avantagé par l’introduction d’une dose de scrutin majoritaire. Et que, par conséquent, il pourrait être en situation de remporter suffisamment de sièges pour être incontournable et conduire comme certains l’argumentent à la fin de la Belgique ou du moins la bloquer indéfiniment jusqu’à arriver à une sorte de confédéralisme. Il y a plusieurs manières de répondre à cette objection.

La première consiste à dire qu’un mode scrutin n’a pas pour objectif de favoriser ou de défavoriser un acteur politique, mais bien d’aboutir à un système politique plus fluide, efficace en termes de prise de décision et qui reflète, autant que faire se peut, la volonté générale de la population. Se contenter de cette réponse, satisfaisante sur le plan intellectuel théorique, serait néanmoins faire preuve d’une certaine naïveté. En effet, le fait est que ce sont les acteurs politiques qui décident de mettre en œuvre les réformes électorales. Et que ces mêmes acteurs ne souhaiteront jamais s’engager dans une réforme qui offrirait un boulevard à leur principal adversaire. D’autre part, la stabilité globale du système dépend aussi du poids donné à la N-VA puisque ce parti semble bien avoir la volonté de bloquer le système pour arriver à ses fins[39] (à moins que le blocage ne soit une fin en soi). On pourrait donc effectivement avoir une réforme qui, tout en offrant la perspective de débloquer le système, a pour effet de donner un poids plus important à un acteur qui le bloquerait. Il faut donc prendre cette question au sérieux et tenter d’y répondre objectivement et de manière plus approfondie.

A.       Un renforcement électoral de la N-VA ?

En réalité, cette réforme comporte plusieurs éléments qui défavoriseraient la N-VA. Le premier d’entre eux est constitué par le fait que la N-VA se trouve (et se met) dans une position de « seul contre tous », se profilant comme le principal parti d’opposition. Or, si une telle posture est très payante dans une élection à un tour – on peut alors espérer capter un maximum de mécontents –, un système à deux tours avantage les postures plus consensuelles puisqu’il faut séduire (ou plutôt ne pas rebuter) la majorité de la population. Or Mr. Bart De Wever (et son parti plus encore) n’est pas consensuel, comme une lecture rapide des cotes de popularité en Flandre pourrait laisser le penser, mais est bien plutôt une personnalité clivante[40]. Au deuxième tour, on pourrait donc très bien avoir un effet « tout sauf la N-VA » qui ferait que seuls les électeurs du Vlaams Belang se reporteraient sur des candidats de la N-VA.

Plus important serait probablement l’effet de personnalisation autour des candidatures au scrutin majoritaire uninominal. Si l’on prend l’hypothèse de 30% de députés élus selon ce mode de scrutin, vingt-sept de ces circonscriptions se retrouveraient en Flandre. Or, la N-VA serait dans l’incapacité de fournir des personnalités suffisamment connues pour l’ensemble de ces circonscriptions. Le succès de ce parti repose en effet largement sur la personnalité de Mr. Bart De Wever ; ce dernier avait déjà peiné à trouver six têtes de liste connues pour les élections fédérales de 2010. A l’inverse, les trois partis traditionnels (SPA, le VLD et le CD&V) sont en mesure de trouver des personnalités locales fortes capables d’attirer des voix sur leur nom. Le scrutin uninominal favorise ainsi les partis bien implantés et qui ont une « machine » locale conséquente. Si l’on cumule cet effet à celui d’une élection à deux tours, il n’est pas certain que la part de députés N-VA élus au majoritaire soit supérieure à celle élue au scrutin proportionnel.

En dernier lieu, s’il peut paraître naïf de ne pas se soucier des conséquences d’une réforme du mode de scrutin en terme de rapports de force électoraux, il l’est peut-être tout autant d’essayer de prévoir ceux-ci avec un tant soit peu de précision. En effet ce n’est pas parce que certains sondages placent aujourd’hui la N-VA à 40% (alors que d’autres sondages effectués au même moment mettent ce parti à 35%, ce qui relance le débat sans fin de la méthode des instituts de sondage privés) que ce score sera celui des prochaines élections. On a pu constater la volatilité de l’électorat flamand depuis dix ans. Qui plus est, une réforme du mode de scrutin telle qu’elle est ici décrite ne pourrait réalistement pas intervenir d’ici 2014 mais devrait plutôt faire partie du débat entourant cette élection. Qui peut prétendre pouvoir prédire le score de la N-VA en 2019 ?

Au-delà du score, conjoncturel, de ce parti, le fait est que, de manière plus structurelle (deux tours, besoin de nombreuses personnalités et stabilisation du système), le scrutin mixte désavantage un parti comme la N-VA.

B. Le blocage à cause d’une N-VA trop puissante ?

Il est par ailleurs tout à fait possible de contester l’idée selon laquelle mettre une N-VA dominante et incontournable côté flamand face à un parti francophone (PS ou autre) grand vainqueur serait plus bloquant que la situation que nous avons connue. En effet, comme nous l’avons déjà suffisamment souligné, le problème principal est constitué davantage par le nombre trop élevé de partis à la table des négociations gouvernementales que par les programmes des vainqueurs. Une étude attentive – pour autant que ce soit possible d’un œil extérieur – du déroulement des négociations de l’été 2010, semble montrer que PS et N-VA auraient pu s’entendre à deux sur la réforme de l’État et même le programme socio-économique. Il faut en effet se souvenir que c’est le CD&V qui a demandé à ouvrir le dossier de la loi de financement, qui a empoisonné la suite des négociations. De même, il est de notoriété publique que la N-VA avait un gros problème à gouverner avec les écologistes.

Dans l’hypothèse où la formation échoue malgré tout, au moins les gagnants de l’élection ne pourraient plus se cacher derrière d’autres partenaires pour excuser leurs échecs. Une clarification des responsabilités de l’échec aurait pour conséquence que de nouvelles élections amèneraient logiquement de nouveaux vainqueurs.

Enfin, si l’on veut refaire l’histoire, refaisons-là jusqu’au bout, et revenons aux origines de cette crise. Avec un système mixte tel que présenté ici, la N-VA aurait probablement disparu au début des années 2000 et BHV aurait été réglé en 2005 car ni le FDF ni Spirit n’auraient eu les moyens de faire pression sur les partis avec lesquels ils étaient associés – à supposer qu’ils aient survécus jusque là.

Conclusions


Nous ne doutons pas que la proposition faite ici rencontrera, outre les objections formulées plus haut, un scepticisme doublé d’un « à-quoi-bonisme » bien dans le (mauvais) air du temps. De fait, comme le constatent B. Lechat et E. Szoc dans leur contribution à cette livraison d’Émulations, force est de constater que toutes les réformes du mode d’exercice de la démocratie rencontrent en Belgique un réflexe d’opposition de principe, voire de dédain. Qu’il s’agisse de la démocratie participative (G1000), d’exercices de démocratie directe (référendum ou consultation populaire) ou d’une circonscription fédérale, toute proposition visant à changer l’existant semble se heurter à un conservatisme forcené qui décrit la proposition soit comme une gentille idée n’ayant pas vraiment d’impact, soit comme extrêmement dangereuse dans le contexte belge[41]. Paralysé par le contexte politique difficile, on suit alors le mot d’ordre d’un député britannique durant l’entre-deux-guerres : « Tout va mal. Vous ne voulez pas en plus qu’on fasse des réformes ».

Il est vrai que si une proposition aussi simple, évidente et finalement minime que la mise en place d’une circonscription fédérale n’a toujours pas pu être implémentée, on peut réellement douter du réalisme d’une réforme du mode de scrutin. Mais un changement du mode de scrutin est-il vraiment irréaliste et hors de portée ? Nous ne le pensons pas. Pour s’en convaincre, il suffit de relire cet extrait de la déclaration de politique générale prononcée par Mr. Guy Verhofstadt à son entrée en fonction en 1999 :

« L’amélioration du caractère démocratique du processus de décision est la deuxième priorité d’une administration efficace. Les citoyens doivent être au centre du processus décisionnel. Pour renforcer leur emprise sur la politique, le gouvernement invite le parlement à installer en son sein une commission spéciale. Cette commission débattra d’une modernisation profonde du système électoral, de la taille des circonscriptions électorales et de nouvelles formes de participation. Le gouvernement lui-même déposera un projet qui réduira le poids du vote en case de tête et supprimera le système des suppléants. Le citoyen pourra ainsi, mieux qu’aujourd’hui, déterminer qui le représentera au parlement. Dans le même ordre d’idées, le gouvernement et les partis de la majorité s’engagent à tenir compte du résultat des consultations populaires et à moderniser le droit de pétition. »[42]

On ne peut que regretter que les ambitions affichées dans cette déclaration n’aient finalement accouché que d’une réforme tout à fait mineure et technique : la redéfinition des circonscriptions électorales à l’élection fédérale, accompagnée de la mise en place du seuil de 5%[43]. À l’époque, la volonté de modifier le mode de scrutin et de manière plus générale, le fonctionnement de la démocratie belge trouvait sa source dans le discrédit dont pâtissait la classe politique, sentiment qui s’était manifesté lors des « marches blanches ».[44]

Or il nous semble que, à la sortie de la crise interminable que la Belgique vient de vivre, la confiance des citoyens tant envers la classe politique que dans le fonctionnement de la démocratie en Belgique n’est pas à un niveau plus élevé qu’en 1999. De ce point de vue, l’apathie citoyenne observée – à quelques rares exceptions près – durant la crise semble montrer que les citoyens ont perdu l’espoir d’influer sur le cours des choses. L’issue de la crise, voyant un gouvernement se former non à la suite d’une manifestation de type « SHAME »[45] mais bien plutôt après l’action d’une agence de notation – un acteur extérieur et moralement contestable du système économique international – ne peut malheureusement que les renforcer dans cette idée. Le plus grand, et le plus dangereux, clivage ne se situe probablement pas entre Flamands et Francophones mais entre les citoyens et le monde politique.

Mais aujourd’hui l’enjeu n’est plus seulement celui-là. Le système politique belge tel qu’il est ne menace plus seulement de détruire la confiance des citoyens et la légitimité des institutions publiques, mais le fonctionnement même de ces dernières. Il semble bien que ce système en soit arrivé au stade où il doit être réformé ou disparaître. La « plomberie institutionnelle », qui a fait et défait les crises politiques belges de ces dernières décennies dans une incroyable fuite en avant, a définitivement montré ses limites.

La réforme du mode de scrutin ici proposée n’est finalement qu’une modalité de réforme parmi d’autres possibles, qu’il s’agisse de modifier le système d’élection des représentants du peuple (circonscription fédérale) ou de modifier les relations des citoyens avec leurs représentants (formes de démocratie participative ou de démocratie directe). Mais le point le plus fondamental nous semble d’ouvrir ce débat sans tabous, et d’en conclure des réformes à mener sans peur. Car le plus périlleux pour la Belgique, ses institutions, et sa démocratie, consiste sans aucun doute à ne rien faire.

Références bibliographiques


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[1] La scission de BHV est une revendication flamande ancienne, réactivée au début des années 2000 et posée comme une exigence côté flamand après les élections de juin 2007. Il était prévu de trouver un accord sur ce point pour Pâques 2010. L’enlisement des discussions et l’incapacité à arriver à un accord à cette échéance conduisirent l’OpenVLD (libéraux flamands) à quitter le gouvernement Leterme III, entrainant des élections législatives anticipées. Précisons ici que nous n’analyserons la crise qu’entre juin 2010 et décembre 2011 pour des raisons de commodité et de place. Il est cependant bien plus pertinent de faire remonter l’origine de cette crise aux élections de juin 2007 et à l’impossibilité de réaliser alors une réforme de l’État et de trouver une solution négociée au problème BHV. Dans ce texte, nous évoquerons ainsi parfois certains blocages survenus entre 2007 et 2010 qui nous semblent tout à fait illustratifs du handicap constitué par le système politique et institutionnel tel qu’il existe aujourd’hui.

[2] Nieuw-Vlaamse Alliantie. Parti nationaliste flamand.

[3] Parti d’extrême droite flamand.

[4] Fédéralistes démocrates francophones. Parti francophone traditionnellement attaché à la défense des intérêts francophones à Bruxelles et en périphérie bruxelloise.

[5] Voir à ce sujet Laborderie (2012).

[6] La seule exception a été constituée par une manifestation flamingante (avec des représentants de la N-VA et du Vlaams Belang) à Linkebeek le 18 septembre 2011. Mais cette manifestation, prévue bien avant la conclusion de l’accord sur BHV, avait en réalité peu à voir avec celui-ci et visait à réaffirmer le caractère flamand de la périphérie bruxelloise. On a d’ailleurs pu y voir les banderoles et ballons classiques « Split BHV Nu » dont les porteurs n’avaient visiblement pas pris conscience du caractère obsolète.

[7] Négocié en 1977, le pacte d’Egmont était un projet ambitieux instituant Régions et Communautés et qui entendait pacifier les relations Flamands-Francophones à Bruxelles et dans sa périphérie. Cet accord se heurta à une forte opposition côté Flamand, avec des manifestations importantes et mobilisatrices en périphérie. Face à cette pression, le premier ministre Mr. Léo Tindemans (chrétien-démocrate flamand) finit par démissionner ce qui condamne le pacte d’Egmont.

[8] La loi spéciale de financement (souvent dite « LSF ») règle la répartition des recettes et les transferts financiers entre l’État fédéral et les entités fédérées. L’ouverture de ce dossier, à la fois très technique et très polémique, durant l’été 2010 avait été jugée comme l’une des causes du blocage et l’un des aspects où l’accord entre Flamands et Francophones était le plus difficile à atteindre.

[9] Le numéro du journal Le Soir du 22 novembre était probablement le plus représentatif de cette idée. Ainsi, s’il identifiait bien les différents clivages qui traversent la Belgique, on y affirmait que « ces clivages se recoupent parfaitement » et qu’en conséquence une solution consiste à scinder la Belgique. Ce qui a valu au quotidien un reportage de la VRT (télévision publique flamande), curieuse de voir ce journal qui s’affirme souvent comme l’opposant le plus résolu à De Wever reprendre tant l’analyse que les solutions de ce dernier.

[10] Parti chrétien-démocrate flamand.

[11] En effet, si le VLD gagne les élections fédérales de 2003, les élections régionales de 2004 sont remportées par le CD&V. Les chrétiens-démocrates dominent ensuite le paysage politique flamand jusqu’aux élections de juin 2010. Notons que, si le CD&V a pu souffrir de sa séparation avec la N-VA survenue en 2008, il n’en a pas moins remporté les élections régionales de 2009 sans ce parti.

[12] L’éclatement de l’affaire Dutroux en 1996 et les révélations quant au dysfonctionnement de l’appareil d’État dans ce dossier a entrainé la plus grande protestation citoyenne de l’histoire récente de la Belgique. Le scandale des poulets intoxiqués à la dioxine éclate quant à lui à quelques semaines des élections de juin 1999. Il était apparu que le gouvernement était au courant de certaines analyses sanitaires mais ne les avait pas rendues publiques.

[13] Au-delà des changements de vote partisan d’une élection à l’autre, la volatilité se manifeste par un vote de plus en plus indécis qui se détermine très tard dans la campagne (voire le jour de l’élection). Cette volatilité est en hausse dans tous les pays européens et la Belgique n’échappe pas à cette règle (Baudewyns et al. 2009, p. 6). Concernant la Flandre, mentionnons que la moitié de l’électorat de la NVA n’a fait son choix que quelques jours avant le scrutin (Swyngedouw & Abts 2012).

[14] Parti libéral francophone.

[15] Parti socialiste francophone.

[16] Ce fut le cas côté francophone pour les élections de 2007 et 2009 et côté flamand en 2010. Pour ce dernier cas, si une progression de la N-VA avait bien été escomptée, les premiers sondages la situaient autour de 20% – bien loin des 28% obtenus à la Chambre et des presque 31% au Sénat.

[17] Parti libéral belge francophone.

[18] Rappelons que cet élément, qui semble lié au caractère bicommunautaire de la Belgique n’est d’application dans aucun autre pays bicommunautaire, comme le Canada par exemple. Si des ministres québécois sont toujours présents dans le gouvernement et que l’on exige du premier ministre qu’il soit bilingue, il n’est aucunement tenu compte d’une nécessité d’avoir une majorité parmi les députés issus du Québec. Le Canada a par ailleurs souvent expérimenté des gouvernements dits « minoritaires » où le seul parti au gouvernement ne dispose pas d’une majorité à la chambre. Dans les faits, ces gouvernements sont de courte durée mais ils permettent d’éviter de devoir former des coalitions.

[19] En effet, l’article 195 de la Constitution belge stipule que, pour que cette dernière soit révisée, il convient que l’assemblé, au moment de sa dissolution, désigne les articles ouverts à révision durant la législature suivante. Même si la nature de la modification future des articles n’a pas à être déterminée au moment de ce premier vote, cette procédure exige quasiment une majorité sur deux législatures consécutives.

[20] En réalité, ces deux points n’ont pu être réglés. En premier lieu, le gouvernement fédéral n’a pas de majorité côté flamand. En second lieu, la réforme de l’État nécessite de modifier d’autres articles que ceux ouverts normalement à révision. On passera outre en modifiant l’article 195 en un sens dérogatoire et exceptionnel, limitée à la présente législature. Cette situation souligne d’autant plus l’impossibilité de respecter les différentes contraintes imposées.

[21] « Lijst De Decker », parti populiste flamand essentiellement structuré autour de la personnalité de Mr. De Decker.

[22] « Parti Populaire », parti populiste francophone dont le seul élu a ensuite opéré un schisme avec les instances du parti pour créer sa propre formation politique, le MLD.

[23] Le « Chicken Game » est un schéma classique en théorie de la négociation. Il consiste en une situation où deux acteurs ont tous les deux intérêt à aboutir à un accord, mais où chacun d’entre eux a intérêt à être le plus exigeant possible pour obtenir le maximum de l’autre. La discussion est donc très dure et peu échouer si l’un des protagonistes ne sait pas jusqu’où ne pas aller trop loin. L’échec à trouver un accord sur BHV au printemps 2010 peut ainsi être considéré comme un « Chicken Game » qui a échoué, provoquant une situation qui n’était in fine profitable pour aucun des protagonistes.

[24] Notamment, en ce qui concerne le Centre pour sportifs de haut niveau, Brabant Wallon versus Liège.

[25] On rejoindrait ici les conclusions d’une thèse récemment défendue à la VUB. Caluwaerts (2011) compare en effet la qualité des débats entre des panels composés de Flamands ou de Francophones exclusivement et des panels mixtes. La conclusion de la thèse est que le débat est de meilleure qualité et plus constructif dans les panels mixtes.

[26] Théorisé par Arend Lijphart, le « consociationalisme » (ou « démocratie consociationnelle ») est une forme de gouvernement caractérisé par un partage du pouvoir et une recherche du consensus entre les différentes forces politiques et factions de la population. Il s’oppose ainsi à la démocratie majoritaire. Son mode de fonctionnement est caractérisé par la représentation proportionnelle et le droit de veto de certaines communautés ou groupes.

[27] Pour la France, citons notamment le Colonel de la Roque ou le Général de Gaulle. Mais la critique est également présente en Allemagne sous la république de Weimar.

[28] Mouvement d’extrême droite des années 1930.

[29] Parti nationaliste flamand créé dans les années 1950. Il sera dissout en 2001 et certains de ses membres formeront la N-VA.

[30] Pascal Delwit a mené une simulation de résultats en cas de système majoritaire à un ou deux tours sur base des voix obtenues aux élections fédérales de 1995 et 1999. Dans l’hypothèse d’un mode de scrutin à un tour le Vlaams Blok aurait obtenu sept sièges en 1995 et onze en 1999 (contre respectivement onze et quinze sièges dans les faits). Dans le cas d’un scrutin à deux tous, plusieurs cas de figure et hypothèses sont explorés mais, dans tous les cas, le Vlaams Blok n’aurait obtenu aucun siège (Delwit 2000, pp.170-183).

[31] Malgré son faible poids électoral et à la chambre, l’influence de ce parti sur le déclenchement de la crise et son déroulement n’est pas à négliger du fait de son influence à l’intérieur du MR. Aucun accord sur la scission de BHV n’aurait pu être signé si les libéraux francophones n’avaient pas accepté de se séparer du FDF. De même, il est possible d’attribuer une partie de l’échec de la négociation sur BHV de juin 2010 à l’attitude du FDF. En particulier l’échec de la mission de la dernière chance de Mr. Didier Reynders est à relier au fait que le FDF était un soutien indispensable au président du MR, alors contesté en interne. Le cas du FDF constitue ainsi une bonne illustration de la manière dont le système proportionnel donne un poids et surtout une capacité de blocage démesuré à des partis de taille modeste. Le rôle du petit parti nationaliste flamand Spirit durant les négociations sur BHV de 2005 offre un autre exemple de même nature.

[32] On observe d’ailleurs la même situation en Israël, qui est un autre pays connaissant un mode de scrutin intégralement proportionnel et un conflit communautaire (bien que d’une intensité et d’une violence sans commune mesure avec le « conflit » en Belgique). Le système proportionnel permet ainsi à des partis religieux et extrémistes (comme le parti d’Avigdor Liebermann, Israel Beytenou) d’avoir une forte représentation et encourage à les inclure dans le gouvernement.

[33] Ce problème peut être contré par une bonne implantation locale de certains partis qui peuvent alors remporter une circonscription même s’ils sont marginaux au niveau national. Dans le cas de scrutin à deux tours, des alliances pré-électorales de répartition des circonscriptions liées à des désistements automatiques en vue du 2ème tour peuvent permettre à des partis de taille moins importante de remporter des sièges. C’est le cas par exemple des alliances entre écologistes et socialistes en France qui ont permis aux premiers d’accéder à l’Assemblé Nationale malgré un score souvent inférieur à 10%.

[34] Position défendue notamment par le groupe Pavia regroupant une vingtaine d’universitaires flamands et francophones.

[35] La conséquence immédiate d’une telle fusion serait un éparpillement de la représentation entre les différents partis ce qui désavantagerait les plus grands d’entre eux par rapport au système actuel avec onze circonscriptions. En effet, par un effet mécanique, plus la circonscription fournit de députés et plus les petits partis sont avantagés. Ce phénomène pourrait être compensé par une proportion plus importante de députés élus au scrutin majoritaire. Par exemple, on pourrait avoir une proportion de 60% de députés élus au scrutin proportionnel dans une circonscription fédérale unique et 40% élus au scrutin majoritaire dans des circonscriptions uninominales.

[36] Le système allemand offre cette particularité de prévoir une compensation proportionnelle par rapport aux élus directs désignés par le scrutin majoritaire. La répartition entre partis au Bundestag correspond ainsi aux résultats globaux du scrutin proportionnel mais l’identité de certains représentants est déterminée par le vote majoritaire. Le modèle que nous proposons pour la Belgique (sans compensation et avec deux bulletins de vote) entre dans la catégorie des modes de scrutins parallèles actuellement utilisée dans vingt-et-un pays dans le monde, dont le Japon. La répartition entre élus désignés à la proportionnelle et au majoritaire varie d’un cas à l’autre (Reynold et al. 2005, p.30 et p.112).

[37] Ainsi par exemple, aux dernières élections le député (initialement) Parti Populaire Laurent Louis s’est fait élire par apparentement en Brabant Wallon alors qu’il disposait de moins de voix que d’autres candidats non élus, notamment la CDH Sylvie Roberti. Autre exemple difficilement compréhensible, aux élections wallonnes de 2009 en province du Luxembourg, le PS et le CDH se sont partagé la totalité des cinq sièges de la province. Le MR (aucun siège) avait pourtant obtenu 24,1% des voix contre 25,6% pour le PS et 29,5% pour le CDH.

[38] Dans sa simulation d’un scrutin intégralement majoritaire à deux tours, Delwit (2000) attribue ainsi 10 sièges au PSC en 1995 et 6 en 1999. Cela représente respectivement 16% et 10% des sièges francophones alors que le PSC a fait une contre-performance historique en 1999. Au-delà du report au centre, cette bonne performance provient également de l’implantation du PSC dans certaines régions wallonnes, en particulier en province du Luxembourg.

[39] Le parti a effectivement fait part à plusieurs reprises de son adhésion pour la « doctrine Maddens », qui prône le blocage de la situation afin de forcer les Francophones – in fine en difficultés financières trop grandes – à se montrer moins fermes en négociations institutionnelles.

[40] Une étude attentive des cotes de popularité de Mr. Bart De Wever dans les électorats des différents partis est révélatrice. Ainsi, si l’on s’en tient au sondage VRT/De Standaard d’octobre 2010, on se rend compte que Mr. De Wever reçoit un soutien massif des électeurs N-VA et modéré (dans la moyenne) de la part des électeurs du Vlaams Belang. Mais le soutien est faible dans les trois partis traditionnels, et inexistant chez Groen!. Il est intéressant de remarquer que, dans les trois partis traditionnels, Mr. De Wever n’arrive pas seulement après les personnalités du parti en question mais aussi derrière d’autres personnalités plus consensuelles d’autres partis. La personnalité la plus consensuelle apparaît être Mr. Kris Peeters, ce qui laisse à penser que la course au centre d’entre les deux tours profiterait plutôt au CD&V.

[41] Ainsi en est-il de la réponse que l’on reçoit systématiquement lorsque l’on évoque le référendum ou la consultation populaire. Quel que soit son thème, la consultation populaire évoque la « question royale », comme si cet événement survenu il y a plus d’un demi-siècle dans des circonstances tout à fait particulières (après-guerre) et sur une question très sensible à l’époque était transposable aujourd’hui sur n’importe quel sujet. À propos de la circonscription fédérale, on avance parfois la crainte d’un déséquilibre Flamands/Francophone trop fort. Qui peut croire à un tel scénario ? Dans les propositions existantes de circonscription fédérale, le nombre de députés élus par ce mode de scrutin est de l’ordre de quinze à trente. Par conséquent, le déséquilibre par rapport à la répartition actuelle serait au maximum de deux ou trois députés. La peur du raz-de-marée nationaliste ou de la majorité flamande reste apparemment un allié efficace du conservatisme.

[42] Cité par Delwit (2000, p.163). Dans le même chapitre, Pascal Delwit synthétise les débats ayant eu lieu avant et durant la campagne de 1999 à propos des réformes de scrutins. Il apparaît que plusieurs universitaires étaient favorables à la mise en place d’un mode de scrutin mixte. Côté politique, les libéraux du Nord et du Sud du pays étaient également favorables à un tel scrutin. C’était aussi le cas de plusieurs personnalités socialistes dont Mr. Philippe Busquin (alors président du PS), ou Mr. Rudy Demotte qui prônait « un système proportionnel avec une dose de majoritaire ».

[43] Pour une analyse des causes de cette réforme de faible ampleur, voir Pilet (2007).

[44] Manifestations citoyennes de grande ampleur organisées à la suite de l’« affaire Dutroux ».

[45] La manifestation SHAME s’est déroulée en janvier 2011 pour protester contre l’impasse politique et l’impossibilité à former un gouvernement. Près de 40.000 personnes y ont participé, ce qui en fait la troisième plus grande manifestation organisée en Belgique lors de ces dix dernières années.





Article publié en version papier aux Presses universitaires de Louvain dans le n° 10 de la revue Émulations  : Belgique Sortir de crise




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