Les relations de l’Union européenne avec la République islamique d’Iran : Une tradition de dialogue

Par Nicolas Dufays
Vrije Universiteit Brussel (MA student)
Citation: Nicolas Dufays, "Les Relation de l'Union europénne avec la République islamique d'Iran : Une tradition de dialogue", Émulations, n°7, 2010. (Mis en ligne le 9 novembre 2011).


Abstract

[En] The EU, which has thousand-year-old relations with Iran, seeks a rapprochement with this regional power, who has become an islamic republic since the revolution of 1979. After a decade of mutual ignorance, a new dynamic has been given by the European Community to Euro-Iranian relations, as illustrated by the “critical dialogue” launched in 1992. This dialogue has gradually extended to areas as varied as trade, security, non-proliferation or human rights. However, the nuclear crisis has challenged the development of these relations. On the other hand, the nuclear issue has allowed the EU to play a significant role and to become more credible for Iran. To summarize, despite the nuclear issue and other obstacles, the EU has gradually developped a “tradition of dialogue” with Teheran. The EU’s relations with Iran recover very important stakes for both parties, as well in the economic and geopolitic fields as for EU’s coherence. Finally, the Islamic Republic of Iran also represents a real challenge for Europe as a (very specific) power. Keywords: Iran, Extern relations, European Commission.

[Fr] Forte de ses relations millénaires avec l’Iran, l’Europe tente de se rapprocher de cette puissance régionale, devenue république islamique avec la révolution de 1979. Après une décennie de « vaches maigres », la Communauté européenne insuffle une nouvelle dynamique à ses rapports avec l’Iran, en témoigne le « dialogue critique » lancé en 1992. Ce dialogue s’étend progressivement à des domaines aussi variés que le commerce, la sécurité, la non-prolifération ou les droits de l’homme. La crise nucléaire entrave toutefois l’évolution positive de ces relations. En contrepartie, le dossier nucléaire permet à l’UE d’endosser le leadership des négociations avec l’Iran et d’acquérir ainsi une légitimité supplémentaire auprès de cet État. Bref, malgré le dossier nucléaire et d’autres obstacles au développement des relations UE-Iran, l’Union a progressivement développé une « tradition du dialogue » avec Téhéran. Ces relations entre l’UE et l’Iran recouvrent des enjeux primordiaux pour les deux parties, tant au niveau énergétique et géopolitique que pour la cohérence de l’Union. Enfin, la République islamique d’Iran représente également un réel défi quant à la nature spécifique de la puissance européenne.Mots-clés : Iran, Relations extérieures, Communauté européenne.

Introduction


Les relations entre l’Europe et l’Iran (appelé Perse jusqu’en 1934) sont imprégnées d’une profondeur historique incomparable. En effet, les premiers contacts remontent aux premières civilisations de part et d’autre. L’Iran occupe ainsi une place unique dans l’imaginaire européen. Sa « forte identité basée sur une histoire millénaire » (De Montesquiou 2008 : 144) s’est renforcée avec la révolution islamique. La vision essentiellement religieuse du nouvel Iran de l’ayatollah Khomeiny n’a pas provoqué un affaiblissement du sentiment national.

Un regard sur les traits majeurs des relations entre l’Union européenne et l’Iran permettra de saisir la complexe interaction qui anime les différentes composantes de ces rapports, et la perception ambiguë qu’ont les protagonistes l’un de l’autre. Ensuite, différentes thématiques seront abordées afin de comprendre les enjeux que représentent l’Iran pour l’UE.

L’accord de commerce et de coopération proposé par l’Union offrirait des perspectives particulièrement alléchantes à l’Iran, qui souffre fortement des sanctions américaines. Du point de vue européen, les réserves pétrolifères et gazifières iraniennes ainsi que la relative proximité géographique avec ce pays permettent d’envisager de nouvelles sources d’approvisionnement énergétique. Plus encore, l’aspect géopolitique confère à l’Iran une dimension particulière. Ce pays pourrait en effet constituer une source d’approvisionnement alternative à la Russie et garantir ainsi une plus grande sécurité énergétique à l’UE. Quelles sont réellement les perspectives d’un tel partenariat énergétique ?

La position géopolitique de l’Iran revêt également un intérêt particulier dans le cadre de la poudrière que constitue le Moyen-Orient. Puissant voisin de l’Irak et de l’Afghanistan, l’Iran pourrait jouer un rôle décisif dans la stabilisation voire la reconstruction de ces deux pays, grâce aux leviers qu’elle possède à l’égard de ceux-ci. De plus, ses intérêts par rapport à ces deux pays recouvrent au moins partiellement ceux de l’UE. En ce qui concerne le conflit israélo-arabe, l’Iran exerce une réelle influence grâce à ses liens privilégiés avec les groupes radicaux Hamas et Hezbollah.

Par ailleurs, l’Iran pose un défi de cohérence à l’UE. Le développement des relations avec ce pays exige en effet une certaine homogénéité dans les politiques menées par les différents États-membres à l’égard de l’Iran. Il convient également que les institutions européennes et les politiques menées par celles-ci forment un ensemble cohérent.

Enfin, les relations euro-iraniennes constituent un test pour l’UE en tant que puissance. Les dimensions civile et normative de la puissance européenne sont ainsi mises à l’épreuve par le cas iranien. La crise nucléaire, par exemple, pose un dilemme à l’UE sur les priorités de sa politique extérieure. L’issue de ce dossier extrêmement sensible devrait avoir un impact décisif sur les relations entre l’UE et l’Iran.

 Perspective historique des relations UE-Iran : dialogues et perceptions


Avec la révolution islamique, les relations entre l’Union européenne et l’Iran prennent une autre tournure. Pendant plus de dix ans, une certaine ignorance mutuelle s’impose d’abord. La prise d’otage du personnel de l’ambassade américaine (le 4 novembre 1979) voit le camp occidental durcir sa position à l’égard du nouveau régime iranien. La Communauté européenne affiche ainsi sa solidarité avec son allié américain, et impose des sanctions, quoique limitées, à l’Iran. Une période de méfiance mutuelle s’installe alors, et cette tendance ne commencera à s’infléchir qu’à partir de la deuxième guerre du Golfe, soit en 1991. Au-delà de la crise des otages, cette période de « vaches maigres » est due à de nombreuses divergences entre les deux parties. Avec la révolution islamique, la CE perd l’allié sûr qu’était le Shah dans le contexte de la guerre froide, et perçoit avec appréhension le nouveau régime islamique, anti-impérialiste, anti-sioniste et à vocation révolutionnaire. Ensuite, la fatwa prononcée à l’encontre de Salman Rushdie par l’ayatollah Khomeiny, guide suprême de la révolution, pose un nouvel obstacle au développement des relations euro-iraniennes. La fatwa contre Rushdie, écrivain britannique, provoque en outre la rupture des relations diplomatiques entre l’Iran et le Royaume-Uni en février 1989. De son côté, l’Iran ne peut que percevoir négativement l’opposition des États-Unis et de la CE à la constitution de sa République théocratique, les liens entretenus avec le régime corrompu et dictatorial du Shah, l’embargo imposé ainsi que le soutien du camp occidental à Saddam Hussein dans la guerre Iran-Irak. Il n’y a pendant cette période aucun cadre institutionnel au sein de la CE pour ses relations avec l’Iran. Partant, certains États-membres gèrent séparément leurs rapports avec le nouveau régime iranien. Finalement, l’invasion du Koweït par l’Irak ainsi que la répression brutale des Kurdes lève le voile sur la réelle nature du régime baassiste. En outre, la neutralité de Téhéran pendant l’opération militaire menée par la coalition internationale contre l’Irak contribue à redorer son blason aux yeux des Européens (Tabatabaei 2008 : 237).

A l’occasion du Sommet d’Edimbourg en décembre 1992, la CE propose un dialogue critique à Téhéran, dont l’objectif principal est d’aborder le thème des droits de l’homme et de développer les relations commerciales. En 1995, un dialogue spécifique est lancé, en vue de parvenir à un dialogue global, qui permettrait d’aborder des thèmes aussi variés que les droits de l’homme, le terrorisme, la prolifération d’armes de destruction massive, le processus de paix au Proche-Orient ou encore l’énergie. La même année, un embargo commercial total à l’égard de l’Iran est décidé par l’administration Clinton. Il sera renforcé par la loi d’Amato-Kennedy, votée par le Congrès américain en août 1996. Les Quinze refusent de suivre l’initiative américaine[1], ce qui témoigne de leur volonté d’adopter une démarche constructive vis-à-vis de Téhéran.

L’année 1997 est ensuite le théâtre d’un refroidissement des relations entre l’Iran et l’UE. En effet, en avril 1997, la cour de Justice de Berlin rend son verdict dans l’affaire du Mykonos[2]. Ce verdict met directement en cause les deux personnalités principales du régime iranien, à savoir l’ayatollah Khamenei, guide suprême de la révolution[3], et le président Rafsandjani. L’UE décide alors de suspendre le dialogue critique et demandent à ses États-membres de rappeler leurs ambassadeurs en poste à Téhéran. Après sept mois de crise, l’élection de Mohammad Khatami (en mai 1997), considéré comme un réformateur, contribue à relancer le dialogue, ce qui permet d’aboutir à un dialogue global en 1998. Une phase de « discussions constructives » (Tabatabaei 2008 : 238-239) débute. Plus encore que son prédécesseur Ali Rafsandjani, Khatami manifeste une volonté d’ouverture à l’Occident et à l’Union européenne en particulier, et prône des réformes intérieures. Les élections municipales et législatives de 1999 et 2000 confirment d’ailleurs la prépondérance du camp réformateur. Dans ce contexte, en février 2001, la Commission adopte une communication (Commission européenne 2001) affirmant sa volonté de développer des relations plus approfondies avec l’Iran, dont les progrès sur les différents thèmes abordés sont manifestes. Des négociations en vue de la conclusion d’un accord de commerce et de coopération (TCA) sont ensuite lancées en décembre 2002. Ces négociations sont liées avec un dialogue politique (PDA) et, parallèlement, une conférence marque, le même mois, le lancement d’un dialogue sur les droits de l’Homme[4]. Au début de l’année 2003, le Commissaire européen aux relations extérieures, Chris Patten, exprime sa volonté de développer un partenariat avec l’Iran, qui détient une place primordiale sur le plan régional, et qu’il s’agit avant tout de ne pas isoler. Par ailleurs, Patten rappelle à l’Iran que toute avancée dans les négociations en vue de la conclusion d’un accord commercial est conditionnée par des progrès sur le dialogue politique (et la question du respect des droits de l’homme)[5]. Cette approche conditionnelle (Dryburgh 2008 : 264) sera reprise par l’UE-3 dans les négociations sur le dossier nucléaire. En bref, cette multiplication des dialogues atteste de la volonté européenne de saisir l’opportunité que représente la présidence de Khatami pour encourager des réformes intérieures.

Le déclenchement de la crise nucléaire iranienne, en juin 2003[6], provoque un tournant dans les relations entre l’UE et l’Iran. En effet, après une tentative de Javier Solana, le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), de désamorcer la crise, les ministres des Affaires étrangères des « Big Three », à savoir la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, se rendent à Téhéran (le 21 octobre 2003) pour y négocier directement avec les autorités de la délicate question nucléaire. Cette troïka ad hoc ou E3 devient « E3/UE » lorsque Solana, se joint aux négociations, en décembre 2003[7]. Le dossier nucléaire devient alors le principal sujet des relations euro-iraniennes, et l’UE acquiert une place privilégiée aux yeux des dirigeants iraniens grâce à son rôle de médiateur dans la crise. En effet, alors que l’administration Bush se montre de plus en plus menaçante vis-à-vis de l’Iran, l’UE propose une alternative pacifique qui permettrait de sortir de la crise. Au demeurant, malgré l’accord conditionnel signé à Paris en novembre 2004, les objectifs iraniens restent fondamentalement incompatibles avec ceux de l’UE. En effet, alors que les Européens veulent convaincre le régime des mollahs de renoncer à son programme nucléaire, celui-ci rejette catégoriquement un abandon définitif de son programme d’enrichissement de l’uranium, considéré comme un droit inaliénable. L’Iran est par conséquent prêt à accepter un contrôle de l’AIEA, une signature du protocole du traité sur la non-prolifération ou même une suspension temporaire de son programme, mais n’envisage nullement d’abandonner son projet nucléaire. L’ambiguïté fondamentale sous-jacente à cette position est que l’Iran refuse d’admettre la vocation militaire de son programme nucléaire, qui parait pourtant évidente à maints égards. Partant, malgré un début prometteur, les négociations sur le dossier nucléaire ont mené à une impasse, après l’élection de Mahmoud Ahmadinejad à la présidence en juin 2005. L’UE se résout finalement à transmettre le dossier au Conseil de sécurité de l’ONU en février 2006. Jusqu’à présent, le Conseil de sécurité a voté cinq résolutions condamnant le programme nucléaire iranien, dont trois imposant des sanctions. Malgré l’escalade de la crise[8], l’UE prône toujours le dialogue et tente de rétablir les négociations bilatérales avec Téhéran. Les différentes propositions de Solana attestent de cette volonté. Depuis l’initiative de la troïka ad hoc en octobre 2003, le « dialogue nucléaire » est devenu la priorité de l’UE dans ses relations avec l’Iran, les autres dialogues étant subordonnés aux progrès de ces négociations sur le nucléaire. C’est ainsi que le dialogue sur l’accord de commerce et de coopération est gelé entre juillet 2003 et décembre 2004, puis à nouveau depuis août 2005, au fil de l’évolution des négociations sur le dossier nucléaire.

A côté du dossier nucléaire, plusieurs obstacles concrets se dressent devant l’établissement de relations euro-iraniennes plus instituées. Le conflit israélo-arabe est un point fondamental de discorde, surtout depuis l’accès de M. Ahmadinejad à la présidence. Celui-ci s’est illustré par des déclarations antisémites et négationnistes inacceptables pour l’UE. En outre, le soutien de l’Iran aux groupes radicaux Hamas et Hezbollah complique le dialogue sur le conflit du Proche-Orient. Enfin, la position intransigeante de l’administration Bush face à l’Iran, qualifié d’État paria (« rogue state »), n’a pas facilité les relations euro-iraniennes, la pression américaine réduisant la marge de manœuvre de l’E3/UE dans les négociations sur le nucléaire. D’autres types d’obstacles entravent ces relations. Certaines différences culturelles fondamentales peuvent amener à des perceptions erronées de part et d’autre. Ainsi, la nature du régime iranien, basé sur une religion d’État et l’application de la charia, peut paraître incompatible avec la conception européenne des droits de l’homme. Par ailleurs, une forte méconnaissance mutuelle subsiste, et celle-ci mène inévitablement à des perceptions erronées (Tabatabaei 2008 : 241-242). Un « dialogue interculturel », comparable à ce qui existe dans le partenariat euro-méditerranéen, pourrait contribuer à améliorer la connaissance de l’autre. Pour terminer, la nature même des deux acteurs, qui sont en évolution constante, ne facilite pas l’institution de rapports. L’Union européenne est un acteur sui generis en évolution perpétuelle. Sa place sur la scène internationale s’affirme ainsi progressivement, au fil des élargissements et innovations institutionnelles. De son côté, la République islamique d’Iran connaît, depuis 1979, une lutte interne pour le pouvoir entre plusieurs factions. Le camp conservateur radical tente de garder la mainmise sur le pays, alors que le camp réformateur et modéré connaît un certain essor depuis les années 1990[9]. Chacun de ces camps connaît également des clivages internes. Si les principes de la révolution islamique semblent universellement acquis, la politique à l’égard de l’ « Occident », la démocratisation du régime, la conception des droits de l’homme ou encore la libéralisation de l’économie sont autant de thèmes qui suscitent de profondes divisons. L’Iran oscille ainsi continuellement entre tradition et modernité, et entre idéologie et pragmatisme (Saada 2008 : 55-68).

En conclusion, depuis 1979, l’Europe a progressivement développé « une tradition du dialogue » (Roudsari 2007 : 5) avec la République islamique d’Iran. Ce dialogue porte sur des aspects aussi diversifiés que les conflits régionaux, le commerce et la coopération, le nucléaire ou encore les droits de l’homme. Sous la présidence de Khatami et avant le déclenchement de la crise nucléaire, l’UE a même projeté de lancer un « partenariat » avec l’Iran[10]. Ce terme relativement flou exprime une volonté de rapprochement, de relation privilégiée. La crise nucléaire a quelque peu hypothéqué la perspective d’un tel partenariat, même si l’UE est devenue l’interlocutrice privilégiée de Téhéran, au moins entre octobre 2003 et février 2006. De plus, à travers son rôle dans la crise nucléaire, l’UE s’est révélée comme un acteur international crédible et a redoré son blason après la crise interne provoquée par la question irakienne. D’autres obstacles, subjectifs et objectifs, se dressent devant l’établissement d’une véritable relation privilégiée. Il reste que, en dépit de ces difficultés, l’Iran et l’UE ont besoin l’un de l’autre. Sur quels aspects porte cette interdépendance ? La partie suivante vise à fournir des éléments de réponse.

Enjeux des relations euro-iraniennes


Enjeux géopolitiques et régionaux

Enjeux commercial et géopolitique : Le défi énergétique et le potentiel iranien

Au-delà des considérations strictement politiques, l’Iran représente un enjeu économique, et plus particulièrement énergétique pour l’Europe. Réciproquement, l’Union européenne est le partenaire commercial principal de la République islamique d’Iran. Environ 40 % des importations iraniennes proviennent de l’UE et 36 % de ses exportations se font vers celle-ci[11]. La perspective de la conclusion d’un accord de commerce et de coopération avec l’UE est particulièrement alléchante pour Téhéran. Les débouchés offerts par le marché européen et l’embargo total imposé par Washington (depuis la loi d’Amato-Kennedy) sont autant d’arguments en ce sens. Toutefois, l’Union n’est pas le seul partenaire commercial d’envergure envisageable pour l’Iran. Le développement de ses relations avec la Chine et la Russie en est la preuve.

Du point de vue européen, l’attrait que revêt l’Iran concerne surtout le volet énergétique. L’Iran possède en effet les deuxièmes réserves mondiales de gaz naturel, même si elle n’est que le huitième producteur. La République islamique est également une puissance pétrolière : troisième réserve mondiale, et quatrième producteur. Environ 6 % des importations de pétrole de l’UE proviennent d’Iran. Grâce à son contrôle du détroit d’Ormuz qui lui permettrait de « bloquer l’évacuation des hydrocarbures, car environ 30% des flux pétroliers traversent ce détroit » (De Montesquiou 2008 : 149), l’Iran occupe une position géostratégique cruciale. En outre, l’Iran est un des cinq pays riverains de la mer Caspienne, qui recèle un réservoir important et relativement inexploité d’hydrocarbures (De Montesquiou 2008 : 148-149). Le sud de la Caspienne a de plus été fort peu exploré par l’Iran, l’essentiel de ses productions de gaz et de pétrole se concentrant sur le sud du territoire. Bref, l’Iran possède un potentiel énergétique non négligeable, et pourrait devenir une des sources principales d’approvisionnement en hydrocarbures de l’UE. La situation géographique de l’Iran lui confère par ailleurs une importance supplémentaire : en plus d’une proximité relative avec l’Europe, la République islamique pourrait constituer une source d’approvisionnement en gaz alternative à la Russie, qui est le principal exportateur de gaz vers l’UE. Vu l’importance croissante accordée à la sécurité énergétique[12] et la grande dépendance d’une partie des États-membres vis-à-vis du gaz russe, des projets de contournement de la Russie ont été envisagés. Il s’agirait de construire des gazoducs prenant source dans la Caspienne et contournant le géant russe, ce qui permettrait au moins de diversifier les sources d’approvisionnement des États européens. Le principal projet de ce genre qui inclut l’Iran est le projet Nabucco, gazoduc reliant le sud de la Caspienne à l’Europe du sud-est. Nabucco devrait ainsi relier le terminal Erzeroum en Turquie à l’Autriche sur 3300 kilomètres, en traversant la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie. Une partie du gaz transporté proviendrait d’Azerbaïdjan. Toutefois, le gaz azéri ne pourrait remplir que la moitié du tube constituant le gazoduc. Partant, un problème de fournisseurs se pose. Dans ce contexte, l’Iran pourrait être la clef du problème. Cependant, d’importantes contraintes hypothèquent fortement un « partenariat énergétique » entre l’UE et l’Iran. La réalisation du projet Nabucco se trouve en effet dans l’impasse. L’alimentation du gazoduc est un des principaux obstacles. Ainsi, le manque d’infrastructures d’exploitation au nord de l’Iran (dans la région adjacente à la mer Caspienne), la loi d’Amato-Kennedy qui limite les possibilités d’investissements (De Montesquiou 2008 : 148), la forte demande interne de gaz, le statut non réglé de la Caspienne[13] ainsi que la crise nucléaire rendent la participation de l’Iran au projet Nabucco improbable dans un futur proche. D’autres éléments compliquent encore d’avantage la réalisation du gazoduc Nabucco, pourtant considéré comme une priorité stratégique par l’UE[14] jusqu’il y a peu.

Pour compléter le tableau, il convient de préciser qu’une véritable politique énergétique européenne n’existe pas. Les États-membres gardent en effet la main sur cette compétence, qui n’entre pas dans le champ des compétences communautaires, et n’est pas non plus du ressort de la PESC. Les intérêts très différents des États européens en la matière rendent la définition d’une politique globale difficile.

En définitive, l’Iran, qui est déjà un exportateur pétrolier vers l’UE, pourrait devenir un partenaire énergétique essentiel en raison de ses ressources en gaz et de sa position géostratégique. Toutefois, en dépit du potentiel évident de l’Iran, d’importants obstacles hypothèquent le développement d’un tel partenariat énergétique.

Conflits régionaux : Un rôle de stabilisateur pour l’Iran ?

Situé au cœur du Moyen-Orient et voisin de l’Irak et de l’Afghanistan, l’Iran est une puissance régionale qui pourrait jouer un rôle clef dans la stabilisation de la région, en particulier dans ces deux pays.

Tout d’abord, le caractère wahhabite des Talibans en fait une menace « naturelle » pour l’Iran chiite. La République islamique, qui soutenait le commandant Massoud, pourrait ainsi constituer un rempart contre une influence accrue des Talibans. Par ailleurs, l’Iran accueille près de 3 millions de réfugiés afghans, ce qui l’implique encore davantage dans ce conflit. Une analyse similaire peut s’appliquer au Pakistan, qui possède également une frontière commune avec l’Iran et est menacé par l’insurrection de Talibans.

Ensuite, en vertu de son aura auprès des Irakiens chiites, majoritaires au sein de l’ancienne Mésopotamie, l’Iran pourrait exercer une certaine influence sur la stabilisation et la reconstruction de ce pays.

Enfin, l’Iran exerce également une influence sur le conflit israélo-arabe, par le soutien offert au Hezbollah chiite et au Hamas. L’autorité dont l’Iran bénéficie auprès de ces groupes radicaux constitue un levier, que cet État pourrait utiliser pour relancer le processus de paix au Proche-Orient. Du point de vue iranien, l’UE constitue une alternative aux États-Unis, car elle défend une position davantage neutre que les États-Unis, qui demeure perçu comme un allié indéfectible d’Israël[15]. Ce conflit a d’ailleurs été abordé dans le cadre du dialogue global avec l’UE, qui est suspendu depuis le déclenchement de la crise nucléaire.

Le défi de cohérence

Les relations avec l’Iran supposent un double impératif de cohérence pour l’UE : une cohérence verticale, c’est-à-dire entre les politiques et attitudes des États-membres à l’égard de Téhéran, et une cohérence horizontale, c’est-à-dire entre les différentes politiques et institutions de l’Union (Gauttier 2003 : 23-41).

Les premières hésitations européennes à l’égard de la République islamique remontent à la crise des otages américains. En janvier 1980 en effet, le président Carter demande à ses alliés européens d’imposer des sanctions commerciales à l’Iran, pour l’inciter à libérer les 53 otages américains retenus à Téhéran. Les Neuf se montrent particulièrement réticents à imposer un embargo à l’Iran, chacun étant attentif à préserver ses intérêts commerciaux. Le 17 mai 1980, la CE accepte finalement d’imposer un embargo sur tous les contrats conclus par des firmes européennes après le 4 novembre 1979, date de la prise d’otages. Toutefois, même cette demi-mesure semble exagérée pour le Royaume-Uni de Thatcher, dont le Parlement émet une série de restrictions à l’embargo (Küntzel 2007 : 75). Par la suite, l’attitude des Britanniques à l’égard de Téhéran est durablement affectée par la fatwa contre Rushdie. Les relations diplomatiques, rompues en 1989, ne sont rétablies pleinement qu’en 1998[16], alors qu’un dialogue entre l’Iran et l’Union avait été entamé dès 1992. Il n’est toutefois pas anodin de souligner que Londres ne fait pas entrave au développement des relations euro-iraniennes au cours de la décennie 1990. Les relations entre le Royaume-Uni et l’Iran demeurent difficiles, comme en témoignent les récentes accusations d’ingérence de Téhéran vis-à-vis de Londres[17], que Khomeiny considérait comme le « Petit Satan ». Quant à l’Allemagne, ses relations privilégiées avec l’Iran, qui découlent notamment de son statut de premier partenaire commercial, souffrent en 1997 du jugement de la cour de Justice de Berlin sur l’affaire du Mykonos. Cette affaire provoque d’ailleurs une crise dans les relations entre l’UE et l’Iran. Plus récemment, la crise nucléaire a mis plusieurs fois à l’épreuve la cohésion de l’UE-3 dans les négociations face à Téhéran. Ainsi, l’Allemagne s’est montrée plus encline à accepter des concessions que les deux puissances nucléaires européennes. En mars 2006 par exemple, la volonté de l’Allemagne d’accepter une proposition russe (jugée trop permissive par le duo franco-britannique) suscite des tensions au sein de la troïka ad hoc (Bundermann 2003). Toutefois, l’approche de l’UE-3 est globalement restée cohérente depuis l’initiative diplomatique d’octobre 2003. En outre, l’action déployée en Iran est reconnue comme une des principales initiatives diplomatiques de l’UE, qui pour la première fois gère seule un dossier international majeur. Il reste que ces négociations menées par les « Trois Grands » aux côtés de Solana ont suscité des inquiétudes de la part de certains États-membres. Malgré l’intégration de Solana au sein de cette troïka, les craintes des autres États-membres quant à un directoire des trois grands États ne se sont pas entièrement évanouies (Bundermann 2006). Bref, il appert de ces différents exemples que la cohérence verticale reste un réel défi pour l’UE dans ses relations avec l’Iran, bien qu’un consensus s’impose généralement.

L’organisation de l’UE en piliers, telle que conçue par le traité de Maastricht[18], pose quant à elle un autre défi de taille à la politique extérieure européenne. L’enjeu de cohérence horizontale s’avère particulièrement décisif dans le cadre des relations UE-Iran. Ces relations recouvrent en effet des aspects très variés, tels qu’un dialogue sur les droits de l’homme, une discussion sur le terrorisme et le processus de paix au Proche-Orient, les négociations sur un accord de commerce et de coopération, et, plus récemment, les négociations sur le dossier nucléaire. Ces différents dialogues font intervenir différents acteurs au niveau européen. Ainsi, le dialogue sur les droits de l’homme est coordonné par la Présidence de l’UE, tandis que la Commission est en charge des négociations commerciales, et l’E3/UE s’occupe de la question nucléaire. Une coordination entre les institutions est donc nécessaire pour mener une politique cohérente à l’égard de l’Iran. Les négociations sur le dossier nucléaire ont vu l’UE utiliser la carotte de l’accord de commerce et de coopération. Pour ce faire, l’E3/UE a dû coopérer étroitement avec la Commission, et en particulier avec Chris Patten, le Commissaire européen aux relations extérieures. Ce niveau de coopération n’a pas réellement posé de problèmes de cohérence. La négociation sur l’accord de commerce et de coopération est en effet suspendue entre juillet 2003 et décembre 2004, lorsque l’E3/UE et l’Iran parviennent à un accord conditionnel sur le dossier nucléaire. En revanche, la cohésion entre le dialogue sur les droits de l’homme et celui sur la question nucléaire est apparue plus fragile. Ainsi, en mai 2004, la Commission européenne déplore le peu de progrès enregistrés par l’Iran dans le respect des droits de l’homme. Lors d’une rencontre avec le ministre iranien des affaires étrangères (Kamal Kharrazi), Patten a notamment exprimé sa consternation à propos de l’exclusion de candidats réformateurs pour les élections parlementaires[19]. Le 11 juin 2004, un rapport de la Fédération internationale des ligues des droits de l'homme (FIDH) dénonçant la situation des droits de l’homme en Iran incite l’UE à suspendre le dialogue sur les droits de l’homme, dont une quatrième session est prévue trois jours plus tard. Si cette intransigeance correspond à l’idéal normatif que tente de diffuser l’UE sur la scène internationale, une telle attitude cadre mal avec la volonté de l’E3/UE d’obtenir des concessions de Téhéran sur le dossier nucléaire (Zammit 2005). Il s’agit de rappeler que le « dialogue nucléaire » s’est greffé à partir d’octobre 2003 aux dialogues global, sur les droits de l’homme et sur l’accord de commerce et de coopération (TCA). Ces trois dialogues s’articulaient autour d’un principe de conditionnalité, l’avancement du TCA étant subordonné aux progrès réalisés dans le dialogue global et dans le respect des droits de l’homme. Les négociations sur le dossier nucléaire ont ainsi bouleversé les interactions existant entre les trois dialogues, étant donné le caractère prioritaire de ce dossier. Bref, la cohérence entre les différentes composantes des relations UE-Iran a été mise à l’épreuve par l’apparition d’un nouveau dialogue.

En outre, il demeure que, malgré son efficacité relative, l’E3/UE est une structure ad hoc. La Présidence, normalement compétente pour la mise en œuvre de la PESC, a été en quelque sorte mise entre parenthèses, en dépit de l’intégration du Haut représentant pour la PESC à cette troïka. Une certaine tension, ou du moins une ambiguïté a été palpable, en témoigne la reconnaissance tardive de l’initiative de l’E3/UE par le Conseil. Ainsi, bien que les agissements de l’E3 (puis E3/UE) apparaissent comme l’outil principal de l’Union pour gérer la crise iranienne, il faut attendre deux ans avant que cette initiative soit véritablement reconnue comme émanant du cadre de la PESC. En effet, ce n’est que le 3 octobre 2005 que le Conseil des ministres (le GAERC[20]) déclare officiellement que l’UE soutient entièrement l’initiative de la troïka ad hoc (Posh 2006 : 104).

Pour conclure, la cohérence entre ses différentes institutions et politiques demeure un réel défi pour l’UE. À cet égard, les réformes du traité de Lisbonne devraient permettre d’assurer une plus grande cohérence entre les actions extérieures de l’UE. Par exemple, la double casquette du Haut représentant pour la PESC (qui est à la fois vice-président de la Commission (Commissaire aux relations extérieures) et président du Conseil Affaires Etrangères) devrait accroître la cohésion de l’action extérieure européenne, quoique de nouveaux obstacles soient susceptibles d’émerger (Coppens 2008 : 151). Il convient donc de rester prudent quant aux progrès amenés par les réformes du traité Lisbonne, seul l’avenir permettra d’en évaluer la portée réelle.

L’UE en tant qu’acteur international

L’Iran représente enfin un défi par rapport au rôle d’acteur international global que l’UE aspire à jouer.

De prime abord, le caractère normatif de la puissance européenne, qui en est une composante essentielle (Manners 2002 : 235-258), incite l’UE à diffuser ses normes à l’échelle internationale. L’Iran ne fait pas exception à cette volonté européenne. On en veut pour preuve le dialogue sur les droits de l’homme lancé par l’UE avec l’Iran en décembre 2002, par lequel l’Union a tenté d’encourager un processus de réformes intérieures et le respect des droits de l’homme. Sous la présidence de Khatami, l’Union a fortement encouragé les factions modérées et réformatrices du régime. Par la suite, le pouvoir s’est concentré entre les mains des conservateurs depuis l’élection du conservateur Ahmadinejad aux présidentielles de 2005. Malgré le gel du dialogue (depuis juin 2004), l’UE reste attentive au respect des droits de l’homme en Iran, comme en témoigne les déclarations du Parlement européen[21]. Récemment, l’exécution de Delara Darabi, rendue célèbre par ses tableaux peints en prison, a ravivé la polémique sur la peine capitale appliquée à l’encontre de mineurs. En effet, cette jeune iranienne de 23 ans a été jugée et mise à mort pour un crime prétendument commis alors qu’elle avait 17 ans. L’innocence potentielle de la victime a renforcé la polémique quant à cette exécution. Depuis 1990, on estime à au moins 48 le nombre de mineurs victimes de la peine de mort en Iran[22].

Cette préférence revendiquée pour la diffusion des droits de l’homme peut susciter des questions, à certains égards. On peut en effet raisonnablement s’interroger sur l’efficacité des sanctions dans le cas de violations sur les droits de l’homme. Dans le cadre des relations avec l’Iran, la suspension du dialogue sur les droits de l’homme prive l’UE d’un levier potentiel sur l’Iran, ou à tout le moins d’un forum de discussions. Le cas iranien est en fait révélateur d’une tension entre deux objectifs contradictoires : d’une part, il s’agit pour l’UE d’être cohérente avec elle-même, et donc d’insister sur le respect des principes sur base desquels elle s’est construite ; d’autre part, l’UE aspire à agir efficacement et à privilégier ainsi le dialogue par rapport aux sanctions. Par ailleurs, les événements survenus depuis les élections présidentielles de juin[23] mettent une nouvelle fois à l’épreuve de la politique européenne vis-à-vis de l’Iran. Quelle attitude adopter à l’égard du pouvoir iranien ? La réaction très mesurée des États européens et de l’Union est révélatrice d’une politique davantage réaliste, au détriment des idéaux normatifs.

Outre son caractère normatif évident, l’UE est généralement considérée comme une puissance civile, son influence sur la scène internationale s’exerçant principalement à travers ses ressources économiques (Kilian 2007 : 38). Dans le cas de la crise nucléaire iranienne, l’UE, sous le format E3/UE, a mis en œuvre une diplomatie coercitive mixant incitants et sanctions. En 2004, M. Bot, alors président du GAERC, évoque d’ailleurs cette politique de la « carotte et du bâton » quelques jours avant la signature de l’accord de Paris : « la carotte, c'est la reprise de l'accord commercial (...), le bâton, c'est le Conseil de sécurité des Nations unies[24] ». La crise iranienne s’avère être un test pour la puissance civile européenne. En effet, la question essentielle est la suivante : le mélange de sanctions et d’incitants proposé par l’UE est-il suffisant pour convaincre l’Iran de renoncer à son programme d’enrichissement d’uranium ? Si la conclusion de l’accord conditionnel de novembre 2004 à Paris semblait induire une réponse par l’affirmative, la reprise du programme d’enrichissement et l’escalade de la crise ont démontré le contraire.

Conclusion


L’Union européenne essaye d’encourager la face moderne et réformatrice de l’Iran. Ce pays est en effet en proie à un dilemme identitaire, entre tradition et modernité, entre repli sur ses valeurs et ouverture sur le monde. Les efforts déployés par l’Union pour développer ses relations avec l’Iran s’expliquent notamment par les possibilités que ce pays recèle, que ce soit dans le domaine énergétique, sécuritaire ou géostratégique. Ainsi, le projet de gazoduc Nabucco pourrait faire de l’Iran un partenaire énergétique essentiel de l’UE, en tant que source d’approvisionnement en hydrocarbures alternative à la Russie. La réalisation de Nabucco et l’association de l’Iran demeurent toutefois improbables pour le moment. Qu’en est-il à plus long terme ? Une issue favorable à la crise nucléaire pourrait-elle permettre un rapprochement entre les deux partenaires ? Un abandon par l’Iran de son programme nucléaire pourrait amener les États-Unis à revoir la loi d’Amato-Kennedy, et permettre ainsi les investissements étrangers nécessaires au développement d’infrastructures d’exploitation au sud de la Caspienne. Le sujet est toutefois éminemment complexe, le statut de la Caspienne, entre autres, constituant un autre obstacle de taille. Partant, la résolution de la crise nucléaire est une condition nécessaire mais certainement pas suffisante au développement d’un partenariat énergétique et à l’association de l’Iran à Nabucco. En ce qui concerne les conflits qui déchirent le Moyen-Orient, l’Iran apparaît comme une plaque tournante. Elle exerce en effet une influence déterminante sur quelques groupes parties prenantes aux conflits (certaines milices chiites irakiennes, le Hezbollah et le Hamas), et aspire à voir ses voisins afghans et irakiens se stabiliser. Pour cette raison, et du fait de son opposition « naturelle » aux Talibans, les intérêts de l’Iran recouvrent au moins partiellement ceux de l’Europe. Les positions divergent par contre sur le conflit israélo-arabe. En fait, il y a un réel besoin réciproque sur ces dossiers. En effet, si l’Iran est une composante indispensable de la résolution des conflits au Moyen-Orient, l’UE apparaît aux yeux de l’Iran comme une force stabilisatrice, pacificatrice et davantage neutre que les États-Unis. Le « dialogue global », lancé en 1998, a pour objectif d’aborder ces différentes thématiques. Celui-ci est cependant mis entre parenthèses depuis avril 2003[25]. L’UE perd ainsi un moyen d’influence sur l’Iran, ou à tout le moins un forum de discussion.

En outre, les relations euro-iraniennes représentent un défi tant pour la cohérence interne de l’UE que pour son rôle d’acteur international. Le cas iranien démontre en effet que la cohérence, qu’elle soit verticale ou surtout horizontale, demeure un défi permanent. L’action extérieure est un domaine où la concurrence des États-membres se fait fort ressentir, tandis que l’organisation en piliers[26] induit une nécessaire coordination et coopération entre les différentes institutions compétentes. Les différents dialogues menés avec Téhéran impliquent ainsi différentes institutions à des degrés variables. En ce qui concerne le rôle international de l’UE, l’enjeu n’est pas des moindres. En effet, l’Iran constitue un test pour l’Union, qui doit s’interroger sur le type de puissance qu’elle veut être et sur l’objectif de son action extérieure. La crise nucléaire a fait s’interroger l’Union sur l’efficacité de son action extérieure, sur la pertinence des sanctions et sur la place accordée à la promotion des droits de l’homme. On peut en effet se demander si les condamnations de l’UE sur le non-respect des droits de l’homme et la suspension du dialogue portant sur ce thème (en juin 2004) n’ont pas porté atteinte à l’efficacité des pourparlers sur le nucléaire. Le cas iranien est donc particulièrement instructif pour l’UE sur la délicate interaction entre ses valeurs et ses intérêts.

Ces différents enjeux sont évidemment interdépendants et complémentaires. Pour donner un exemple concret, la construction d’un « partenariat énergétique » avec l’Iran implique une forte cohérence entre les États-membres.

Les élections présidentielles du 12 juin dernier, qui ont vu la réélection du président sortant, M. Ahmadinejad, ont provoqué[27] de fortes protestations à cause des soupçons (manifestement avérés[28]) de fraude. En effet, les autorités iraniennes n’ont pu contenir les mobilisations massives des partisans du candidat malheureux, Hossein Moussavi, que par une répression brutale. Ces manifestations et la réaction musclée des autorités, abondamment relayées par la presse internationale, démontrent une nouvelle fois la lutte intérieure entre le camp réformateur/modéré (l’ancien président Rafsandjani, par exemple, soutient le mouvement vert iranien) et le camp conservateur/radical, incarné dans sa ligne dure par le président Ahmadinejad. Ce dernier bénéficie du soutien total de la figure de proue du régime[29], le guide suprême Ali Khamenei, ainsi que de plusieurs milices importantes comme les Bassidji et les Pasdarans (les Gardiens de la Révolution). L’UE, de même que les États-Unis, a réagi avec beaucoup de retenue, se bornant à réclamer une enquête sur le déroulement du scrutin[30]. Les autorités iraniennes n’ont toutefois pas manqué d’accuser les puissances étrangères d’être à l’origine des troubles. Un climat de méfiance mutuelle s’est ainsi installé entre l’Iran et le clan occidental, en attestent la tension entre BBC Persian TV et Téhéran ou la détention de l’étudiante française Clotilde Reiss en Iran. À cela s’est ajouté l’enlisement des négociations sur le dossier iranien, malgré les espoirs nés d’un possible accord sur la production d’une partie de l’uranium enrichi à l’étranger[31]. Le risque bien réel d’escalade sur ce dossier tout comme les tensions nées des élections de juin n’augurent évidemment rien de bon pour les relations euro-iraniennes.

En conclusion, l’Iran intrigue, effraye et attire à la fois les Européens. Partant, l’UE a une perception ambiguë de l’Iran, qui représente à la fois un grand potentiel et suscite moultes inquiétudes. La nature de son régime, la méconnaissance persistante de l’Europe vis-à-vis de l’Iran, le développement du programme nucléaire et le caractère très sensible de la région du Moyen-Orient constituent autant de craintes pour l’Europe. Or, c’est parce que l’Iran suscite des sentiments contradictoires et qu’il laisse l’UE tout sauf indifférente que celle-ci veut s’en rapprocher. La tradition du dialogue que l’UE a tenté de développer avec l’Iran se comprend dans ce contexte. Cette tradition est toutefois sans cesse mise à l’épreuve, comme en atteste le délicat dossier nucléaire, qui peine à sortir d’une dangereuse impasse. À cet épineux dossier s’ajoute désormais le malaise des Occidentaux par rapport à la tension politique en Iran et à la radicalisation du régime. Pourtant, si les raisons d’être optimistes ne sont pas légion, l’UE aurait tort de renoncer à sa tradition du dialogue. Fareed Zakaria, professeur d’université américain et journaliste à CCN affirmait récemment à propos de la crise iranienne que « le point clé réside dans la compréhension mutuelle, qui n’a pas d’alternative[32] ».

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Notes


[1] « Les Quinze refusent de suivre l’embargo américain contre l’Iran », Libération, 3 mai 1995.

[2] Le 17 septembre 1992, quatre opposants kurdes iraniens au régime de Téhéran sont assassinés dans un restaurant grec à Berlin, le Mykonos.

[3] Khamenei a succédé à Khomeiny à ce poste après le décès de ce dernier, en 1989.

[4] Relations de l’Union européenne avec l’Iran, Vue d’ensemble, http://ec.europa.eu/external_relations/iran/intro/index.htm.

[5] (EU) PE/Iran : Exercice d’équilibriste pour Kamal Kharrazi devant la commission des affaires étrangères – Pour Chris Patten « il ne faut pas isoler les Iraniens », Bruxelles : Agence Europe, 23 janvier 2003.

[6] La première phase de la crise nucléaire iranienne commence après un rapport de l’AIEA (13 juin 2003) rejeté par les autorités iraniennes (le 16 juin). Cf. http://www.cidcm.umd.edu/icb/dataviewer/?id=50

[7] La formule « UE-3 » renvoie indifféremment à l’E3 ou l’E3/UE.

[8] Depuis septembre 2009, l’échec d’un accord sur l’enrichissement d’uranium en Russie, la découverte d’un nouveau site d’enrichissement à Qom et l’annonce par l’Iran de sa volonté de construire dix nouvelles usines d’enrichissement ont conduit à une nouvelle escalade de la crise.

[9] La lutte interne que connaît l’Iran est plus complexe qu’un clivage entre réformateurs et conservateurs.

[10] Cf. supra, déclaration de Chirs Patten début 2003.

[11] Relations de l’Union européenne avec l’Iran, Vue d’ensemble,

http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/middle_east/r16004_fr.htm, dernière mise à jour : 7/05/2007.

[12] En effet, selon certaines estimations, l’UE devrait importer 70 % de sa consommation de gaz à l’horizon 2030.

[13] Le statut de la Caspienne n’est pas réglé car les Etats riverains ne parviennent pas à se mettre d’accord. Selon que celle-ci est définie comme un lac ou comme une mer, les possibilités d’extraction des ressources naturelles diffèrent.

[15] Les premiers pas entrepris par l’administration Obama semblent indiquer une redéfinition de la politique américaine à l’égard du conflit israélo-palestinien, quoiqu’il faille rester extrêmement prudent à cet égard.

[16] Les relations diplomatiques entre les deux Etats sont en fait rétablies dès 1990, mais seulement au niveau des chargés d’affaire.

[17] « Les relations tourmentées entre Londres et Téhéran à nouveau au plus bas », Le Matin.ch, 21 juin 2009.

[18] Cette structure en piliers a cependant disparu, du moins formellement, avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009.

[19] (EU) UE/Iran : Les progrès de l’Iran en matière de droits de l’homme sont trop modestes et trop lents, estime la Commission, Bruxelles : Agence Europe, 3 mai 2004.

[20] Le General Affaires and External Relations Council est divisé en deux formations distinctes avec l’entée en vigueur du Traité de Lisbonne.

[21] Par exemple, en octobre 2004, soit quelques mois après le gel du dialogue, le Parlement européen a voté une résolution sur la peine de mort en Iran. Cf. http://www.peinedemort.org/document.php?choix=1155

[22] Sur ce point, C. Makarian, « Le sacrifice de Delara », Le Vif l’Express, n°19, 8-14 mai 2009, p.70.

[23] A cet égard, cf. Infra (Conclusion).

[24] (EU)UE/ Conseil européen/ Iran : l’UE délivre un message positif à Téhéran, Bruxelles : Agence Europe, 5 novembre 2004.

[25] Cf. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/pays-zones-geo_833/iran_420/union-europeenne-iran_18420/index.html

[26] Malgré la disparition des piliers avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 2ème pilier (la PESC) demeure de facto une compétence à part, en ce sens que l’intergouvernementalisme prime sur la « méthode communautaire ».

[27] Ce mouvement de soutien de contestation au régime en place, qualifié de « mouvement vert », n’a pas faibli plus de six mois après le scrutin présidentiel.

[28] Cf. A. Salamatian, « Dans le chaudron du pouvoir iranien », Le Monde diplomatique, Juillet 2009

[29] Cf. « Ali Khamenei, le véritable détenteur du pouvoir », La Libre Belgique, 20 juin 2009.

[30] Cf. « L’Europe réclame une enquête », La Libre Belgique, 16 juin 2009.

[31] Cf. G. Porter « Les dessous des négociations avec l’Iran », Le Monde diplomatique, Décembre 2009.

[32] C. Makarian, « Obama fait du bon travail », Le Vif l’Express, n°51, 18 décembre 2009, p.74.

Mis en ligne le 9 novembre 2011
 
Article publié en version papier aux Presses universitaires de Louvain dans le n° 7 été 2010
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